La motivazione costituisce il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attivita’ vincolata

Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 11 maggio 2018, n. 2841.

La motivazione costituisce il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attivita’ vincolata e, per questo, un presidio di legalita’ sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti.

Sentenza 11 maggio 2018, n. 2841
Data udienza 12 aprile 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6688 del 2014, proposto da:
IN. IM. S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fe. Te. e Pa. Co., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fe. Te. in Roma, largo (…);
contro
ROMA CAPITALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ro. Mu., domiciliata in Roma, via (…);
nei confronti
AL. CA., rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Co., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – Roma – Sez. I-quater n. 1099 del 2014;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Al. Ca.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 aprile 2018 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Pa. Co. e Ma. Co.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- La società appellante è stata costituita in data 7 marzo 2011, per atto di scissione parziale dalla Mo. Be. Im. s.r.l., mediante il quale sono stati trasferiti alla stessa i beni facenti parte di un complesso immobiliare sito nel Comune di Roma, alla Via (omissis).
1.1.- Con atto di compravendita del 9 novembre 2010, la società Mo. Be. Im. s.r.l., prima della scissione che vede coinvolta la In. Im. s.r.l., vendeva alla signora Al. Ca. “un appartamento uso ufficio posto al piano terra dell’edificio b con annessa corte esclusiva, distinto con il numero interno 6, composto da un vano catastale e mezzo confinante con vano scala, appartamento interno 7 e passaggio condominiale nonché due box auto”.
1.2.- Con determinazione dirigenziale n. 2122 del 22 dicembre 2011, Roma Capitale ingiungeva alla società In. Im. s.r.l., in solido con l’attuale proprietaria, di demolire alcuni interventi di ristrutturazione realizzati nella citata unità immobiliare, perché effettuati in assenza di titolo abilitativo. La società appellante veniva imputata di essere la responsabile dell’abuso così descritto nel verbale della polizia locale (n. 51636 del 12 ottobre 2011): “su un immobile posto al piano terra con annesso piccolo giardino facente parte di un complesso immobiliare censito al NCEU al foglio 607 part. 1099 sub. 572 Cat. A/10 in assenza di titolo sono state realizzate le seguenti opere: 1. Realizzazione di un angolo cottura; 2. Costruzione di un’area soppalcata in legno conformata ad L delle dimensioni di mq. 11,70 circa avente un’altezza di mt. 1,80 circa con distacco dal piano di calpestio di mt. 2,20 circa raggiungibile tramite scala fissa in legno. L’immobile si presenta al piano di entrata composto da zona giorno con angolo cottura e vano WC, l’area è stata soppalcata è stata partizionata in vano camera e vano ripostiglio. L’intero immobile è privo di finestra”.
1.2.- L’ordine di demolizione veniva impugnato dalla società In. Im. s.r.l. innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (n. r.g. n. 3459 del 2012), censurando: la violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 29 e 31 del d.P.R. n. 380 del 2001; l’eccesso di potere per travisamento di circostanze di fatto e di diritto, difetto di presupposti e ingiustizia manifesta; la violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990.
2.- Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con sentenza n. 1099 del 2014, ha respinto il ricorso, rilevando – sulla scorta di una verificazione disposta dallo stesso T.a.r. ma in un altro giudizio tra parti diverse (n. r.g. n. 10629 del 2011) – che, essendo il soppalco incastrato nelle murature perimetrali portanti e le travi del solaio coeve con la procedura di ristrutturazione, la responsabilità di tale abuso deve necessariamente ascriversi alla ricorrente.
3.- Avverso la sentenza del T.a.r. ha proposto appello la In. Im. s.r.l. muovendo i seguenti rilievi.
L’ingiunzione non doveva essere notificata alla In. Im. s.r.l., essendo la stessa del tutto estranea all’abuso, e non sussistendo alcuna prova di una sua responsabilità. Le opere contestate (realizzazione angolo cottura e costruzione di un’area soppalcata) ed il cambio di destinazione uso (da ufficio a residenziale), contrasterebbero infatti con lo stato dei luoghi riportato nell’atto notarile e nella planimetria catastale al momento della vendita stipulata in favore della signora Ca..
Sotto altro profilo, la verificazione su cui si è fondata la sentenza di primo grado sarebbe stata trasfusa nell’odierno procedimento in violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa delle parti, con conseguente nullità.
4.- Si sono costituiti in giudizio Roma Capitale e la signora Al. Ca., insistendo per il rigetto del gravame.
5.- All’udienza del 12 aprile 2018, la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1.- L’appello è fondato.
2.- L’atto impugnato è affetto da una evidente carenza di motivazione.
2.1.- Va rimarcato che il carattere “reale” della misura ripristinatoria della demolizione e la sua doverosità in vista del ripristino dei valori tutelati dalle discipline che regolano l’uso e la trasformazione del territorio non esime la pubblica amministrazione dal motivare scrupolosamente gli elementi raccolti per individuare l’autore dell’abuso, ove si tratti di persona diversa dall’attuale proprietario.
Occorre altresì premettere che, nel processo amministrativo l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo è ammissibile soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento – nella misura in cui i documenti dell’istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta – oppure attraverso l’emanazione di un autonomo provvedimento di convalida (art. 21-nonies, secondo comma, della legge n. 241 del 1990). E’ invece inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. La motivazione costituisce infatti il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (ex plurimis, Consiglio di Stato, sezione terza, 7 aprile 2014, n. 1629; Corte Costituzionale, ordinanza n. 92 del 2015).
2.2.- Nel caso di specie, è dunque inammissibile, da parte della p.a., la formulazione in giudizio di argomentazioni difensive a giustificazione del provvedimento impugnato da cui invece non si evincono affatto gli elementi probatori (anche presuntivi) che consentono di ascrivere all’odierna appellante la responsabilità dell’abuso (la realizzazione dell’angolo cottura e la costruzione di un’area soppalcata con aumento della superficie calpestabile e cambio di destinazione uso da ufficio a residenziale).
3.- L’istruttoria processuale svolta in primo grado ha inoltre violato il principio del contraddittorio.
3.1.- In forza dei principi generali, la prova formata in un processo diverso acquisisce il rango di prova c.d. atipica, idonea a fornire elementi di giudizio sufficienti, se ed in quanto non smentite dal raffronto critico con le altre risultanze del processo. La sua ammissibilità, tuttavia, è dipesa dalle regole sul contraddittorio dettate per il processo in cui la si vuole introdurre, nel rispetto dei diritti che in quel medesimo processo hanno le parti di produrle e di contrastarne le risultanze.
Ebbene nel caso di specie, la verificazione posta dal giudice di primo grado a fondamento della statuizione di rigetto è stata disposta in altro giudizio (n. r.g. 10629 del 2011) – con la finalità di stabilire “se la demolizione del soppalco contestato sia tecnicamente possibile senza pregiudizio per la struttura dell’immobile” – e tra parti diverse. In quanto non disposta nel contraddittorio con il soggetto interessato (destinatario dell’atto impugnato), tale fonte di prova atipica – la quale peraltro neppure figura tra gli atti del fascicolo – non poteva certo surrogare le imprescindibili forme che governano l’assunzione degli accertamenti tecnici (consulenza o verificazione).
4.- Per le ragioni che precedono, l’appello risulta fondato e va accolto.
Resta salva la possibilità per l’amministrazione resistente di determinarsi nuovamente, senza incorrere nel vizio di motivazione sopra accertato.
4.1.- Le spese del doppio grado di lite possono compensarsi, attesa la particolarità della vicenda e il carattere risalente della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 6688 del 2014, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla il provvedimento impugnato in primo grado.
Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo – Presidente
Marco Buricelli – Consigliere
Francesco Mele – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere, Estensore

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