Il vincolo archeologico c.d. indiretto (art. 21 della legge n. 1089 del 1939)

Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 30 maggio 2018, n. 3246.

La massima estrapolata:

Il vincolo archeologico c.d. indiretto (art. 21 della legge n. 1089 del 1939), viene imposto su beni e aree circostanti a quelli sottoposti a vincolo diretto, per garantirne una migliore visibilità e fruizione collettiva, o migliori condizioni ambientali e di decoro.

Sentenza 30 maggio 2018, n. 3246

Data udienza 26 aprile 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3994 del 2012, proposto da:
LA. S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ca. Me., Mo. Bo., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ca. Me. in Roma, via (…);
contro
PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ni. Pe., Lu. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lu. Ma. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.R.G.A. – TRENTO n. 65 del 2012;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Trento;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 26 aprile 2018 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Mo. Bo. e Lu. Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.? L’odierna società appellante premette che: – tra il 2002 e il 2003, in occasione di opere di sbancamento effettuate per la costruzione di nuovi edifici privati in località (omissis), a nord della città di Trento, venivano eseguiti accertamenti archeologici, a seguito dei quali veniva alla luce un deposito archeologico che si estendeva nei terreni di proprietà dei signori Be. (identificati in catasto con le particelle n. (omissis)); – la Provincia aveva dapprima invitato i proprietari a non eseguire alcun intervento di scasso e di movimento terra, perché la zona era da considerarsi ad alto rischio archeologico (nota del 21 agosto 2003) e, quindi, con nota del 3 novembre 2003, aveva comunicato l’avvio del procedimento per la dichiarazione dell’interesse storico-archeologico; – con successiva determinazione della Soprintendenza per i beni archeologici n. 7 in data 2 marzo 2004, veniva dichiarato l’interesse storico-archeologico del sottosuolo del suddetto fondo, nonché di alcune particelle limitrofe, al fine di salvaguardare l’integrità dei beni archeologici messi in luce; – in data 14 aprile 2004, il vincolo veniva annotato nel libro fondiario; – pochi giorni prima della formale dichiarazione dell’interesse storico-archeologico dell’area, in data 25 febbraio 2004, con contratto preliminare di compravendita stipulato con i signori Be., la società Gr. Re. s.r.l. diveniva promissaria acquirente delle particelle n. (omissis), per un’ampiezza complessiva di 2.959 mq; – l’atto di compravendita delle suddette particelle, nel frattempo urbanisticamente classificate in una zona di espansione edilizia, veniva stipulato in data 19 ottobre 2004; – con nota protocollata in data 7 novembre 2005, l’impresa Gr. Re. s.r.l. chiedeva alla Provincia l’autorizzazione per realizzare sull’area di causa un intervento edilizio secondo un progetto elaborato per un piano di lottizzazione previsto dal piano regolatore del Comune di Trento; – la Soprintendenza per i beni archeologici, con determinazione n. 20 del 2 marzo 2006, negava l’autorizzazione in considerazione dell’”alto valore scientifico e documentario dei beni archeologici conservati nel sottosuolo”, al fine di “preservare l’integrità del deposito archeologico pluristratificato che si distingue per le eccezionali condizioni di conservazione”, e “nella prospettiva di consentire sullo stesso la sola programmazione di interventi mirati di ricerca scientifica”.
1.1.? Su queste basi, la Gr. Re. s.r.l. ricorreva innanzi al Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento per sentire condannare la Provincia autonoma di Trento al risarcimento del danno subito dopo l’imposizione del vincolo di interesse storico-archeologico, a causa del mancato rilascio del nulla-osta all’edificazione, del mancato esercizio del diritto di prelazione, o in alternativa del potere di esproprio dei suddetti beni, nonché per non avere eseguito alcuna indagine per recuperare i reperti archeologici.
2.? Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, con sentenza n. 65 del 2012, respingeva la domanda risarcitoria.
3.? La società La. s.r.l. ? che nel frattempo ha incorporato per fusione la Gr. Re. s.r.l. ? ha quindi proposto appello avverso la suddetta sentenza, chiedendone la riforma. L’appellante l’errata valutazione circa l’insussistenza dell’elemento oggettivo della domanda risarcitoria, nonché l’errata considerazione della natura conformativa del vincolo di interesse storico-archeologico imposto sui terreni di proprietà del ricorrente-appellante. In accoglimento del gravame, chiede di condannare la Provincia di Trento: in via principale, ad effettuare le indagini archeologiche del caso, previo indennizzo per l’occupazione, oltre al risarcimento del danno quantificato in un importo pari alla stima dell’indennità di occupazione della limitrofa particella n. (omissis), calcolato dal servizio espropriazioni della medesima Provincia (con nota 28 aprile 2006 prot. 3144 di) in Euro 57.641,32 annui, dal 2 marzo 2006 sino alla data di esproprio; – in via subordinata, ad espropriare le particelle con pagamento del relativo indennizzo, pari al valore commerciale rivalutato, stimato in Euro 550.000, oltre al risarcimento del danno quantificato come al punto precedente.
4.? La Provincia di Trento si è costituita in giudizio, insistendo perché il gravame sia respinto.
5.? All’esito dell’udienza pubblica del giorno 26 aprile 2018, la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1.? La società appellante ritiene di aver diritto al risarcimento per i danni sofferti a causa del comportamento inerte tenuto dalla Provincia di Trento dopo l’imposizione sul fondo di sua proprietà del vincolo di interesse storico-archeologico. L’Amministrazione provinciale, a suo dire, avrebbe dovuto, alternativamente, o esercitare il diritto di prelazione, o disporre l’esproprio delle aree, oppure procedere celermente con gli accertamenti necessari.
2.? Ritiene il Collegio che i comportamenti imputati a carico dell’amministrazione intimata non integrano alcuna fattispecie di danno ingiusto.
2.1.? La pretesa risarcitoria dell’appellante è fondata, non sulla illegittimità dell’atto impositivo del vincolo – la cui conformità a legge non è neppure posta in discussione – bensì sul danno asseritamente scaturente da una attività che, in quanto ammessa dalla legge, è considerata dall’ordinamento lecita (salvo ovviamente il rispetto dei limiti generali all’esercizio della discrezionalità amministrativa).
2.2.? È utile premettere che, ai sensi della legge n. 1089 del 1939 (artt. 1 e 3), il vincolo archeologico c.d. diretto viene imposto su beni o aree nei quali sono stati ritrovati reperti archeologici, o in relazione ai quali vi è certezza dell’esistenza, della localizzazione e dell’importanza del bene archeologico. Il vincolo archeologico c.d. indiretto (art. 21 della legge n. 1089 del 1939), invece, viene imposto su beni e aree circostanti a quelli sottoposti a vincolo diretto, per garantirne una migliore visibilità e fruizione collettiva, o migliori condizioni ambientali e di decoro (Cons. di Stato, sez. VI, n. 111 del 2007 e 3082 del 2002; n. 1316 del 1996). La declaratoria del particolare interesse archeologico di un immobile si fonda su un giudizio che attiene alla discrezionalità tecnica della pubblica Amministrazione ed è sindacabile in sede di legittimità solo per difetto di motivazione o per erroneità o illogicità, ovvero per inattendibilità della valutazione in base allo stato delle conoscenze (cfr. Cons. di Stato, sez. VI, n. 2009 del 2008).
Nel caso di specie, il ritrovamento di un deposito archeologico pluristratificato, con reperti risalenti a diverse epoche, dall’età del bronzo antico (II millennio a.C.) fino all’epoca altomedioevale (V-VI secolo d.C.), imponeva all’amministrazione di procedere all’apposizione del vincolo di interesse storico-archeologico sull’area interessata dagli stessi (circa 5.200 mq).
2.3.? Su queste basi, erra l’appellante nel ritenere di avere subito una sorta di esproprio di fatto senza indennizzo. Le limitazioni delle facoltà dispositive e di godimento conseguenti alla dichiarazione di interesse storico-archeologico non hanno natura ablativa, bensì conformativa della proprietà privata, in quanto fissate dall’ordinamento ? in via generale e non in relazione a beni singoli ? per garantirne la funzione sociale (art. 42, secondo comma, Cost.). Inerendo siffatte prescrizioni alla configurazione “interna” del diritto dominicale, esse non comportano obbligo di indennizzo. Anche sul versante sovranazionale, l’art. 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europa ? invocato a più riprese dalla stessa società appellante ? consente che l’uso dei beni posa “essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale”.
2.4.? Sotto altro profilo, le scelte compiute dall’Amministrazione in ordine al mancato esercizio del diritto di opzione ed al mancato avvio di una procedura espropriativa dei terreni in questione sfuggono a qualsivoglia qualificazione in termini di illiceità, in quanto rimesse dalla legge a valutazioni eminentemente discrezionali dei pubblici poteri.
2.5.? Neppure può ravvisarsi un affidamento che possa dirsi leso dal comportamento della pubblica amministrazione. Al momento dell’acquisto dei terreni in questione, entrambe le parti erano perfettamente consapevole del vincolo che insisteva sul bene compravenduto (tanto che la vendita era stata condizionata al mancato esercizio del diritto di prelazione da parte della Provincia).
3.? Sotto altro profilo, va rimarcato come, pur essendo il comportamento asseritamente illecito direttamente connesso all’esplicazione di un pubblico potere, nessuno dei provvedimenti impositivi del vincolo o di diniego all’esecuzione delle opere edilizie è stato impugnato. Segnatamente, sono rimasti inoppugnati: – la determinazione n. 7 del 200, recante la dichiarazione dell’interesse storico-archeologico del sottosuolo; – la determinazione n. 1 del 2005, di rinuncia ad esercitare il diritto di prelazione; – la determinazione n. 20 del 2006, con cui è stata negata l’autorizzazione ad eseguire il progetto edilizio sul fondo vincolato.
E’ noto che, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., l’omessa attivazione degli strumenti di tutela costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, dato valutabile alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l’ordinaria diligenza e perciò un fatto da considerare in sede di merito, ai fini del giudizio sulla sussistenza e consistenza del pregiudizio risarcibile (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 23 marzo 2011, n. 3). La scelta di non avvalersi della tutela impugnatoria che, grazie anche alle misure cautelari previste dall’ordinamento processuale, avrebbe probabilmente evitato, in tutto o in parte il danno, integra violazione del canone di buona fede e dell’obbligo di cooperazione, spezza il nesso causale fra provvedimento e pregiudizio e, per l’effetto, in forza del principio di auto-responsabilità codificato dall’art. 1227, comma 2, c.c., comporta la non risarcibilità del danno evitabile.
Di conseguenza, nel caso di specie, la domanda di risarcimento dei danni va respinta anche sotto il profilo che i danni lamentati avrebbero potuto ? in ipotesi ? essere evitati se l’impresa si fosse tempestivamente avvalsa degli strumenti di tutela predisposti dall’ordinamento.
4.? Da ultimo, la domanda di condanna della Provincia di Trento ad un “facere” pubblicistico ? consistente, in via principale, nell’effettuare le indagini archeologiche del caso, previo indennizzo per l’occupazione, e, in via subordinata, nell’espropriazione delle suddette particelle ? va respinta sotto un duplice profilo: in rito, perché l’azione di condanna al rilascio di un provvedimento può essere esercitata solo contestualmente all’azione di annullamento del provvedimento di diniego o all’azione avverso il silenzio (art. 34, comma 1, lettera c, c.p.a.); nel merito, in quanto non ricorrono i presupposti di cui all’articolo 31, comma 3, c.p.a. (secondo cu il giudice si può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio “solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione”).
5.? L’appello va dunque integralmente respinto.
5.1.? Le spese del secondo grado di lite sono liquidate secondo la regola generale della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 3994 del 2012, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite in favore della controparte costituita, che si liquidano in Euro 4.000,00, oltre IVA e CPA come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere, Estensore
Francesco Gambato Spisani – Consigliere

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