La scelta fra la cessione delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione ovvero la loro monetizzazione, rientra nella sfera di discrezionalita’ tecnico-amministrativa dell’ente locale

Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 31 maggio 2018, n. 3253.

La massima estrapolata:

La scelta fra la cessione delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione ovvero la loro monetizzazione, rientra nella sfera di discrezionalita’ tecnico-amministrativa dell’ente locale, come tale non censurabile in sede giurisdizionale se non per manifesta irragionevolezza.

Sentenza 31 maggio 2018, n. 3253

Data udienza 1 marzo 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4441 del 2014, proposto da:
Ba. Al. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Gi. Co. Lu. Co. e prof. An. Cl., con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via (…);
Gi. Pe., in proprio e quale legale rappresentante della Ge. Ga. di Gi. Pe. & C. Sas, rappresentato e difeso dagli avvocati Lu. Co. e Gi. Co., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via (…);
contro
Comune di Genova, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Pafundi e Maria Paola Pessagno, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, viale Giulio Cesare 14/4 sc.A;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Liguria, Sezione I, n. 351 del 26.2.2014.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Genova;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 1 marzo 2018 il Cons. Silvia Martino;
Uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avvocati Cl. e Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni appellanti impugnavano, innanzi al T.a.r. per la Liguria, il diniego opposto dal comune di Genova sull’istanza di rilascio del permesso di costruire relativamente a sei edifici residenziali con annessa autorimessa da realizzarsi in via (omissis) nel quartiere di (omissis).
Proponevano, altresì, domanda di risarcimento dei danni.
Premettevano in fatto che, dopo aver conseguito la disponibilità giuridica del compendio immobiliare ricompreso dal P.U.C. in zona BA, allo stato libera da edificazione e destinata ad attività vivaistiche, la società Ba. Al. a r.l., aveva progettato l’intervento edilizio per la realizzazione di sei edifici per complessivi mq. 4.430,12, di parcheggi per 1.956 mq. e per una superficie residua interna di 4.446 destinata a parcheggi, verde e servizi pubblici.
In costanza dell’inadempimento dell’obbligo di pronunciarsi nei termini sull’istanza di rilascio del permesso di costruire, la società presentava ricorso avverso il silenzio-rifiuto, divenuto nel frattempo improcedibile, avendo il Comune adottato dapprima il preavviso di diniego, cui faceva seguito, dopo l’esame delle controdeduzioni, il diniego, pur esso oggetto d’impugnazione innanzi al T.a.r. per la Liguria.
Il gravame veniva affidato al seguente complesso motivo di censura:
– Violazione e falsa applicazione degli artt. 63, BA8 N.T.A. del PUC in relazione all’art. 49 l.r.36 del 1997 nonché degli artt. 7 e 53 comma 3, N.T.A. del P.U.C. nonché dell’art. 11 l.r. 25 del 1995. Eccesso di potere sotto vari profili.
L’accertata compatibilità dell’intervento con la disciplina urbanistica avrebbe dovuto indurre il Comune, anziché ad opporre il diniego sulla base della “non fruibilità delle opere di urbanizzazione”, ad accogliere le indicazioni palesate in sede istruttoria dagli organi tecnici sulla monetizzazione delle opere a scomputo degli standard; tanto in conformità all’art. 53 delle N.T.A. del P.U.C. ed alle Linee guida, contenute nella deliberazione del Consiglio comunale n. 20 del 2009, sulla monetizzazione aggiuntiva – al contributo di costruzione – come legittima alternativa all’individuazione e realizzazione di spazi pubblici su tutto il territorio comunale già urbanizzato.
Il fatto poi che il Comune avesse in pendenza di causa adottato una variante intesa ad inibire definitivamente gli interventi edilizi progettati sull’area, testimoniava il fatto che la motivazione addotta per respingere l’istanza era mero pretesto per venire incontro alle pretese di quanti, senza titolo, ne osteggiavano la realizzazione.
La domanda di risarcimento del danno veniva quantificata in corso di causa per una somma complessiva di oltre 10.000.000,00 di euro.
2. Nella resistenza del Comune di Genova, il T.a.r. dichiarava anzitutto improcedibile l’azione di annullamento, per avere l’amministrazione nel frattempo adottato una variante urbanistica che, secondo i ricorrenti, inibiva definitivamente l’intervento edilizio progettato.
Ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., residuava l’interesse alla declaratoria d’illegittimità del diniego per l’accertamento giudiziale dell’ingiustizia del danno sofferto ex art. 2043 c.c., quale lesione (antigiuridica) dell’interesse legittimo pretensivo fatto valere in giudizio.
Il T.a.r. faceva in particolare osservare che, secondo la disciplina della zona di intervento, classificata dal P.U.C. in zona BA (sottozona residenziale), erano consentite nuove costruzioni per effetto del recupero di superficie agibile, che, nel caso di specie, la società costruttrice aveva reperito attingendo al Registro dei diritti edificatori derivanti dalle demolizioni.
In tale evenienza, il permesso di costruire è strutturato secondo il modello previsto dall’art. 49 della legge della Regione Liguria n. 36/97: il rilascio del titolo è subordinato alla stipulazione di apposita convenzione.
L’istituto – sottolineava il T.a.r.- riposa sulla ratio che il rilascio del titolo edilizio ha effetto sulla destinazione attuale dell’area d’insediamento che da attività agricola (categoria 4.11 attività agricole, art. 43 PUC) passa a residenziale (categoria 4.4 residenza; 4.10 autorimesse e parcheggi privati, art. 43 PUC).
Nel caso in esame, rientrando l’intervento nel genus della c.d. urbanistica contrattata, esso era stato oggetto di scrutinio rimesso alla valutazione della Giunta comunale, sotto un duplice profilo: l’uno, di tipo amministrativo, sull’interesse pubblico alla modifica della destinazione urbanistica di una zona per effetto dell’utilizzazione della superficie agibile; l’altro, di tipo tecnico, sulla verifica in concreto dell’effettiva ed attuale fruibilità degli spazi pubblici.
Entrambe le valutazioni però, avevano avuto esito negativo.
Sotto il primo profilo, la Giunta aveva dato espressamente conto che il progettato intervento quanto alla superficie pubblica era “privo di interesse per la civica amministrazione”.
Ciò in quanto secondo la valutazione dell’organo collegiale la realizzazione di spazi pubblici fruibili radicava l’interesse pubblico, il quale non era soddisfatto dall’eventuale monetizzazione.
Per altro, verso, la Giunta aveva evidenziato che gli spazi per i servizi erano per collocazione e struttura di pertinenza della proprietà privata, il che non corrispondeva alla tipologia di fabbisogno necessaria, inerenti ai parcheggi pubblici.
Peraltro, della l’insufficiente funzionalità degli spazi pubblici si era dimostrata ben consapevole la stessa società ricorrente che nel progetto, con riguardo agli standard, dichiarava espressamente che il reperimento delle aree “risulta complesso” e che le soluzioni sarebbero state “precisate durante l’iter d’approvazione mediante il recepimento delle indicazioni della pubblica amministrazione”.
3. Appellano ora le originarie ricorrenti, rimaste soccombenti, alla stregua dei seguenti mezzi:
1) Premesso che, secondo le appellanti, il progetto prevedeva la realizzazione di aree a verde nella misura richiesta dall’art. 63 BA8 delle Norme di attuazione del P.U.C., esse richiamano anzitutto l’art. 53 delle medesime norme di attuazione in particolare laddove al comma 3, viene previsto che la Giunta Comunale possa consentire che gli spazi destinati agli standard rimangano di proprietà privata, ricorrendo alla monetizzazione nel caso in cui l’accessibilità sia esclusiva e privata, che l’intervento sia in posizione marginale, ovvero quando il verde e/o il parcheggio siano di dimensioni esigue o tali da comportare problemi di gestione.
La delibera di C.C. n. 20/2009 fissa poi le Linee guida per l’applicazione della monetizzazione, di cui all’art. 53, comma 3, della N.d.A. del P.U.C..
Il primo errore commesso dal TAR sarebbe quello di avere attribuito, pur in presenza di una previsione pianificatoria di dettaglio come quella contenuta nell’art. 63, BA8 NA del P.U.C., un potere assolutamente discrezionale alla Giunta laddove a essa è rimesso solo di valutare la congruità delle urbanizzazioni e/o la loro sostituzione con altre opere e/o con la monetizzazione aggiuntiva.
2) In ogni caso, la discrezionalità dell’amministrazione sarebbe stata limitata alla sostituzione delle opere indicate dall’art. 63, BA8 (verde e parcheggi), con altre tipologie di opere ai sensi dell’art. 53, comma 2 ovvero con la monetizzazione aggiuntiva di cui all’art. 53, comma 3.
Il giudizio sull’inadeguatezza degli spazi a standard offerti sarebbe stato inoltre approssimativo e generico, nonché svincolato da una appropriata indagine degli elementi di cui al punto a.1 della delibera di C.C. n. 20/2009.
3) La monetizzazione aggiuntiva è una doverosa soluzione alternativa all’acquisizione degli standard in caso di insufficienza degli stessi poiché altrimenti l’area sarebbe di fatto inedificabile.
4. Gli appellanti ripropongono poi i motivi di censura che ritengono essere stati assorbiti dal TAR.
4.1.) Nella delibera n. 306/2009 si afferma che la monetizzazione non sarebbe stata ammissibile trattandosi, nella fattispecie, di un’ampia area di circa 4.500 mq mentre nella delibera n. 20/2009 la stessa sarebbe stata prevista solo per aree di piccole dimensioni.
Tuttavia, ad una corretta lettura della delibera, non sarebbe rinvenibile tale limitazione e anzi la motivazione addotta colliderebbe con quanto precisato al punto a.1 laddove la dimensione poco significativa dell’area viene richiamata come presupposto per escludere l’interesse pubblico all’acquisizione.
4.2.) Il TAR avrebbe poi omesso di scrutinare anche il motivo incentrato sul contrasto con le risultanze dell’istruttoria svolta dagli uffici, che avevano suggerito la monetizzazione degli standard.
4.3.) Il giudice di prime cure non avrebbe colto che il diniego era affetto da radicale sviamento di potere siccome determinato solo dalla volontà dell’amministrazione di impedire l’intervento.
5. Viene infine riproposta la domanda di risarcimento del danno.
6. Si è costituito, in resistenza, il Comune di Genova.
Dopo aver sintetizzato i passaggi istruttori che hanno caratterizzato la vicenda, ha messo in luce che la Giunta Comunale – cui il progetto è stato sottoposto ai sensi dell’art. 49 l.r. n. 36/97, e degli artt. 7/4 e 53 del PUC – ha ritenuto che la soluzione proposta in termini di superficie pubblica fosse priva di interesse per la p.a. “in ragione sia della collocazione degli spazi per i presunti servizi, intimamente collocati nell’edificato e quindi con caratteri di evidente pertinenza e valorizzazione della proprietà privata, sia per la destinazione d’uso che non corrisponde alla tipologia di fabbisogno evidenziato e corrispondente a parcheggi pubblici”.
Le aree di cui trattasi non sono di dimensione limitata o poco significativa (4.441 mq) né si tratta di localizzazioni prive di interesse generale, avuto riguardo al maggior carico insediativo comportato dalla realizzazione dell’intervento progettato e allo specifico fabbisogno di parcheggi dell’unità interessata.
L’amministrazione sottolinea altresì che non è in contestazione che l’intervento in esame fosse subordinato alla stipula di apposito atto convenzionale la cui funzione è di individuare e regolare la realizzazione e l’acquisizione delle opere di urbanizzazione correlate alla realizzazione dell’intervento.
Nega, poi, che il diniego avesse il solo scopo di precludere il progetto in vista dell’adozione di una variante al P.U.C., circostanza peraltro solo affermata e non dimostrata da parte ricorrente.
Come pur non è vero che l’istruttoria tecnica si sia conclusa con un giudizio di piena conformità ove si ponga mente al parere istruttorio del 7.8.2009 che ha messo in luce le criticità dell’intervento quanto a reperimento degli standard.
7. Gli appellanti, con le memorie conclusionali, hanno richiamato l’attenzione sull’art. 11 della Legge Regione Liguria n. 25 del 07/04/1995, sulla circolare della Regione n. 59132/1047 del 17/05/1995 punto 8, nonché sul Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia approvato con D.C.P. n. I/02, cap. 10 punto 9.
Tale complesso di disposizioni è alla base della disciplina sulla monetizzazione all’epoca vigente nel Comune di Genova e renderebbe evidente che, nel caso di specie, non spettava alla Giunta alcun potere discrezionale sull’ammissibilità dell’intervento.
Il Comune, dal canto suo, ha ribadito che la facoltà di richiedere o accettare il controvalore delle opere di urbanizzazione rientra nella discrezionalità tecnico-amministrativa dell’ente, come tale non censurabile se non per vizi di irrazionalità.
In replica, ha poi ulteriormente sottolineato che il progetto di parte appellante, diversamente da quanto oggi asserito, non era in grado di soddisfare il rispetto di tutti i parametri, compresi quelli urbanistici contemplati dalla norma specifica per le zone BA, come del resto risultava dalla stessa “relazione tecnico illustrativa” in cui l’individuazione delle aree a standard era definita solo come “indicativa”.
Relativamente alla domanda risarcitoria, ha fatto infine notare che non è stata dedotta né provata la condotta colposa dell’amministrazione. Come pure non è stato dedotto e/o provato il nesso di causalità, laddove fin dall’agosto 2009, erano state compiutamente messe in luce dagli Uffici le criticità dell’intervento, con specifico riguardo alla dotazione degli spazi a standard e alla conseguente necessità di una rivisitazione del progetto cui gli interessati non hanno dato seguito.
In ogni caso, il mancato ottenimento del titolo edilizio abilitativo non ha consumato i diritti edificatori accantonati, che potranno essere impiegati in altre iniziative edificatorie.
L’appello, infine, è stato assunto in decisione alla pubblica udienza del 1° marzo 2018.
8. Per una migliore comprensione dei fatti di causa, giova sintetizzare, per quanto di interesse, il contenuto del parere istruttorio in data 7.8.2009, reso dalla Direzione Urban Lab, Sviluppo Urbanistico del Territorio del Comune di Genova.
Dal punto di vista urbanistico l’intervento in esame si colloca nella zona B, sottozona BA di cui al P.U.C. approvato con d.P.G.R. n. 44/2000.
Per quanto concerne il reperimento e la sistemazione di spazi da destinare a standard urbanistici, “il progetto individua in maniera generica nell’area di intervento (cfr. tav. D-00) una superficie complessiva, costituita dai percorsi pedonali di accesso ai vari edifici e da alcune porzioni sistemate a verde, pari a 4.446 mq, che in base ai calcoli effettuati dal richiedente corrisponderebbe al 50% della dimensione del lotto da asservire”.
Si dà poi atto che, al riguardo, il competente Ufficio ha “rappresentato l’ipotesi di procedere con la relativa monetizzazione aggiuntiva, richiamando le disposizioni di cui all’art. 53 delle norme di attuazione del P.U.C.”
L’art. BA8, avente ad oggetto le norme progettuali, esecutive e dimensionali per gli interventi di costruzione di nuovi edifici, prescrive la realizzazione di spazi per parcheggi, verde o servizi pubblici nella misura minima del 50% del lotto asservito.
Per questo aspetto, viene richiamato l’approfondimento svolto dalla Consulta Istruttoria relativamente alla “puntuale verifica sull’attuale dotazione di servizi (in particolare sui parcheggi pubblici) per unità urbanistica e per Municipio”.
Il parere istruttorio considera poi che “in relazione all’are di intervento lo Strumento Urbanistico Generale prevede una dotazione minima di standard pari alla metà del lotto asservito, quindi circa 4.441 mq, superficie considerevole dal punto di vista dimensionale e significativa in rapporto alla consistenza del comparto edificatorio”, rilevando che la soluzione proposta dalla società “non può essere di interesse generale in considerazione delle caratteristiche degli spazi proposti, per qualità progettuale, accessibilità e fruibilità”.
Rileva inoltre che “una idonea e confacente progettazione degli spazi standard andrebbe ad incidere in maniera significativa sul rapporto spaziale tra gli edifici residenziali e le aree pubbliche, rapporto che non può trovare un corretto equilibrio mediante una semplice operazione di sottrazione di spazi liberi residuali rispetto a quelli costruiti”.
Quanto alla verifica sulla dotazione dei servizi nell’unità urbanistica in cui l’intervento si iscrive, nonché a livello di Municipio, viene quindi riportato il parere del Settore Urban Lab del 24.7.2009, nel quale si sostiene che “pur a fronte di un saldo positivo di servizi in rapporto al peso insediativo sia a livello municipale sia a livello di unità urbanistica, emerge una carenza puntuale di parcheggi riferiti alla medesima unità”.
Il parere conclude quindi, in relazione all’”opportunità di garantire una adeguata dotazione di spazi di interesse generale, con particolare riferimento ai parcheggi pubblici e al verde” e che sia viceversa inopportuna la “monetizzazione aggiuntiva per le caratteristiche dimensionali dell’intervento che richiede una risposta in termini di servizi da realizzare anche in relazione alla carenza di parcheggi rilevata dal settore Urban Lab […]”.
Sulla scorta di tale parere, nel provvedimento impugnato, di “diniego di approvazione del progetto convenzionato, ai sensi dell’art. 49, comma 4, della l.r. n. 36/1997)”, la Giunta, richiamando pur essa il parere del Servizio Urban Lab, in particolare nella parte in cui, relativamente al quartiere di (omissis), ha riscontrato un deficit di parcheggi pari a 7.103 mq, ha ritenuto che la soluzione proposta “non può sottendere alcun interesse per la civica amministrazione, in ragione sia della collocazione degli spazi per i presunti servizi, intimamente collocati nell’edificato e quindi con carattere di evidente pertinenza e valorizzazione della proprietà privata, sia per la destinazione d’uso che non corrisponde alla tipologia di fabbisogno evidenziato e corrispondente a parcheggi pubblici […]”.
Secondo la Giunta tali considerazioni trovano inoltre “conferma nella Deliberazione del Consiglio Comunale n. 20/2009, la quale, tra l’altro, consente la monetizzazione degli standards urbanistici prescritti soltanto nell’ipotesi in cui” le aree pubbliche “siano caratterizzate da contenutedimensioni, accessibilità e localizzazione prive di interesse generale, mentre nella fattispecie, l’entità delle aree da destinare agli standard urbanistici prescritti dal PUC è rilevante per dimensione, pari a non meno di 4.441 mq” evidenziandosi nei “parcheggi pubblici uno specifico fabbisogno di interesse del Comune”.
8.1. Giova altresì richiamare il contenuto dell’art. 53 delle N. di A. del P.U.C. (approvato con d.P.G.R. n. 44/2000) nonché quello della delibera consiliare n. 20/2009.
Secondo l’art. 53:
“1. Ove espressamente previsto dalle norme di zona, gli interventi devono comportare la realizzazione di parcheggi e verde, pubblici o di uso pubblico.
2. In specifiche situazioni, la Giunta Comunale, quando rilevi esigenze particolari, può richiedere la realizzazione di altre urbanizzazioni in sostituzione del verde e dei parcheggi suddetti.
3. Nel caso che l’accessibilità sia esclusivamente privata o che l’intervento sia in posizione marginale, ovvero quando il verde e i parcheggi previsti siano di dimensioni troppo esigua o tale da generare problemi di gestione, la Giunta comunale può consentire che tali spazi restino alla proprietà privata ricorrendo alla monetizzazione dei relativi oneri ovvero restando dovuti i soli oneri di urbanizzazione esclusivamente nelle sottozone DD, DT e DM”.
La delibera consiliare n. 20/2009 reca poi le direttive e Linee guida per l’applicazione della monetizzazione, stabilendo in particolare (par. a.1) che la “valutazione dell’opportunità della monetizzazione avverrà previa motivazione dell’assenza di interesse pubblico all’acquisizione di spazi a standard, mediante dimostrazione della sussistenza di almeno una della seguenti condizioni:
– accessibilità esclusivamente privata;
– intervento in posizione marginale;
– il verde o i parcheggi previsti siano di dimensione esigua/poco significativa;
– il verde o i parcheggi previsti abbiano caratteristiche tali da generare problemi di gestione (ad esempio spazi gravati da servitù o vincoli di utilizzo o in situazioni di commistione con altre proprietà private);
– il verde o i parcheggi risultino di uso prevalentemente funzionale all’insediamento privato da realizzarsi, quindi di scarsa utilità collettiva”.
9. Ciò posto, rileva in primo luogo il Collegio che le critiche degli appellanti si fondano su due assunti.
Da un lato, essi hanno sostenuto che il progetto presentato fosse conforme alla disciplina di zona; dall’altro, che il Comune non potesse comunque negare l’attuazione del progetto, ancorché eventualmente carente degli standard prescritti, avendo in ogni caso l’obbligo di valutare, ai sensi dell’art. 53, comma 2, delle norme di attuazione del P.U.C., la “realizzazione di altre urbanizzazioni” in sostituzione di quelle previste, ovvero di accordare la c.d. “monetizzazione aggiuntiva” (art. 53, comma 3).
Entrambi gli assunti non trovano riscontro né negli atti di causa, né delle disposizioni normative e/o di piano applicabili.
9.1. In primo luogo, la documentazione in atti dimostra incontestabilmente che la progettazione delle aree a standard era ampiamente carente, sia sotto il profilo della fruibilità da parte della collettività sia per quanto riguarda la destinazione delle aree all’uopo progettate, stante lo specifico fabbisogno di parcheggi pubblici nell’unità urbanistica di intervento.
L’edificazione proposta – in relazione alla necessità di soddisfare tale specifico fabbisogno di parcheggi pubblici riferito all’unità di intervento – risultava infatti non aderente al disposto dell’art. BA8 della N.d.A. del P.U.C. all’epoca vigente, che subordina gli interventi di costruzione di nuovi edifici “alla realizzazione di spazi per parcheggi, verde o servizi pubblici, nella misura minima del 50% del lotto asservito”.
L’istruttoria svolta dal Comune, al riguardo, non risulta punto scalfita dalle apodittiche affermazioni degli appellanti.
9.2. In secondo luogo, essi propongono una interpretazione delle disposizioni di attuazione del P.U.C., in materia di monetizzazione, che sostanzialmente oblitera l’esigenza di reperimento degli standard nell’area di intervento, così come esplicitamente previsto dall’art. 53, comma 1, della Norme di Attuazione, secondo cui, “ove espressamente previsto dalle norme di zona”, gli interventi “devono comportare la realizzazione di parcheggi e verde, pubblici o di uso pubblico” mentre è solo in “specifiche situazioni” che la Giunta Comunale può valutare di sostituire tali urbanizzazioni con altre (comma 2).
Quanto, poi alla monetizzazione, essa non costituisce un obbligo per il Comune, quanto l’oggetto di una potestà (“può consentire”), il cui esercizio è legato alla mancanza di interesse pubblico all’acquisizione delle aree a standard (art. 53, comma 3).
L’esercizio di tale facoltà non è quindi volto a sopperire a mere carenze progettuali delle richieste di permesso di costruire (in particolare di quelle implicanti un atto di convenzionamento), quanto all’impossibilità oggettiva di reperire tali aree, “previa motivazione dell’assenza di interesse pubblico all’acquisizione di spazi a standard”.
Vero è che la delibera n. 20/2009 individua a tal fine alcune ipotesi tipiche, ma anche in questo caso si tratta di situazioni obiettive, sintomatiche della mancanza di interesse pubblico all’acquisizione delle aree destinate agli standard prescritti (ad esempio in relazione alla estensione, accessibilità o localizzazione delle aree medesime).
Nel caso di specie, al contrario l’approfondita istruttoria svolta dal Comune ha verificato il deficit di spazi pubblici destinati a parcheggio pubblico, non già semplicemente nell’area di intervento, bensì nell’intero ambito dell’unità urbanistica di riferimento, per modo che la mera monetizzazione, in relazione alla rilevante dotazione richiesta dal nuovo insediamento residenziale, avrebbe reso ancora più critica tale carenza, in assenza, peraltro, di qualsivoglia indicazione di aree alternative su cui localizzare il fabbisogno di parcheggi pubblici indotto dalla nuova edificazione.
9.3. In linea generale, va poi ricordato che, secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, richiamata anche dal Comune, la scelta fra la cessione delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione ovvero la loro monetizzazione, rientra nella sfera di discrezionalità tecnico-amministrativa dell’ente locale, come tale non censurabile in sede giurisdizionale se non per manifesta irragionevolezza (Cons. St., Sez. IV, sentenza n. 824 del 7.2.2011).
Nel caso dell’urbanistica convenzionata, di cui qui si verte, la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione costituisce la regola, in quanto consente di reperire le aree a standard in loco e, quindi, di assicurare uno sviluppo urbanistico equilibrato.
La c.d. monetizzazione di quota parte delle suddette aree costituisce, per contro, un’eccezione e, comunque, non configura una vicenda di carattere meramente patrimoniale, “poiché non può ammettersi separazione tra i commoda, sotto forma di entrata patrimoniale per il Comune, dagli incommoda, cioè il peggioramento della qualità di vita dei residenti della zona” (Cons. St., Sez. IV, sentenza n. 1820 del 14.4.2014).
Spetta dunque al Comune di valutare la commutazione sulla base di un apprezzamento complesso, che investe sia l’idoneità o meno delle aree offerte in funzione dell’uso pubblico cui verrebbero destinate, sia la possibilità di acquisire aree alternative, con monetizzazione a carico del lottizzante, al fine mantenere invariato il livello di dotazione di standard fissato dal piano regolatore.
La monetizzazione è quindi oggetto di una potestà discrezionale dell’amministrazione comunale e non già di un diritto del privato (Cons. St., Sez. IV, sentenza n. 32 dell’8.1.2013).
9.4. D’altro canto gli atti endoprocedimentali – richiamati dagli appellanti – nei quali si rappresentava la possibilità di monetizzazione degli standards, oltre ad essere stati superati da altri atti in senso contrario (ad es. il parere istruttorio del 7 agosto 2009), indicavano solo la sussistenza, sul piano normativo, di una astratta facoltà del Comune, in ordine al cui effettivo esercizio ogni definitiva valutazione spettava solo alla Giunta municipale, che nel caso di specie ha motivatamente escluso tale soluzione sulla base delle risultanze istruttorie.
9.5. Va ancora soggiunto, nel caso di specie, che il Comune non ha negato tout court la realizzazione dell’intervento bensì ha invitato la società richiedente a rielaborare il progetto riequilibrando il rapporto tra aree destinate all’edificazione residenziale ed aree a standard.
A fronte di ciò scolorano, pertanto, i rilievi delle appellanti, secondo cui il diniego sarebbe affetto da sviamento in quanto ispirato dal solo fine di impedire loro di sfruttare i diritti edificatori acquisiti.
Si tratta, infatti, di affermazioni prive di qualunque supporto probatorio, a fronte, invece, delle motivate esigenze rappresentate del Comune, in conformità della disciplina di zona.
10. In definitiva, per quanto appena argomentato, l’appello deve essere respinto, con rigetto della domanda di risarcimento del danno stante l’infondatezza delle censure di illegittimità dedotte dalle parti appellanti.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, di cui in premessa, lo respinge.
Condanna gli appellanti al pagamento, in favore del Comune di Genova, delle spese del presente grado di giudizio, che liquida, complessivamente, in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre gli accessori, se dovuti, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore

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