I vincoli apposti dal Comune in sede di piano regolatore generale ai fini della zonizzazione delle aree hanno natura conformativa e non espropriativa

 

Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 24 maggio 2018, n. 3116.

La massima estrapolata:

I vincoli apposti dal Comune in sede di piano regolatore generale ai fini della zonizzazione delle aree hanno natura conformativa e non espropriativa; in particolare, il vincolo di destinazione urbanistica “zona attrezzature di interesse pubblico” impresso ad un’area dal piano regolatore generale non ha natura sostanzialmente espropriativa tale da comportarne la decadenza quinquennale, bensì costituisce un vincolo conformativo con validità a tempo indeterminato e senza obbligo di indennizzo in quanto le attrezzature in questione (nella fattispecie verde di quartiere) sono realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato e non dal solo intervento pubblico.
Sotto questo profilo, la destinazione di ” area a verde pubblico – verde urbano ” è espressione della potestà conformativa del pianificatore, avente validità a tempo indeterminato; infatti, essendo possibile, anche ad iniziativa del proprietario, la realizzazione di opere e strutture intese all’effettivo godimento del verde, deve escludersi, ex se, che la suddetta destinazione configuri uno svuotamento incisivo del contenuto del diritto di proprietà, permanendo l’utilizzabilità dell’area rispetto alla sua destinazione naturale, sicché non è ravvisabile alcun vincolo preordinato all’espropriazione ovvero comportante inedificabilità, né è configurabile un obbligo di nuova tipizzazione.

Sentenza 24 maggio 2018, n. 3116

Data udienza 8 marzo 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 8333 del 2009, proposto dai signori
Ga. Ur., ed altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Vi. Pe., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Cl. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), Regione Puglia, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Puglia, sede di Bari, sezione prima, n. 2246 del 29 settembre 2008, resa tra le parti, concernente la reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 marzo 2018 il consigliere Nicola D’Angelo e udito per gli appellanti l’avvocato Vi. Pe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori Ga. Ur., Ca. Ur., Vi. Ur. e Fr. Ur. hanno impugnato al T.a.r. per la Puglia, sede di Bari, la delibera del Consiglio comunale di (omissis) n. 17 del 17 maggio 2004 di reiterazione dei vincoli di destinazione a verde pubblico di un’area di loro proprietà, nonché le delibere dello stesso Consiglio comunale presupposte (n 52 del 27 luglio 2000 e n. 67 del 21 novembre 2001).
2. In particolare, i ricorrenti, proprietari di un terreno tipizzato nel PRG del comune di (omissis) come zona F – attrezzature ed impianti di interesse generale, hanno ritenuto che il relativo vincolo fosse scaduto per decorso del termine quinquennale e di conseguenza hanno chiesto la ritipizzazione dell’area.
Il Comune ha tuttavia reiterato il vincolo di destinazione in quanto necessario per il soddisfacimento degli standards urbanistici.
3. Il T.a.r. per la Puglia, sede di Bari, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso sul presupposto della natura conformativa e non espropriativa del vincolo.
4. Contro la suddetta sentenza, i signori Ga. Ur., Ca. Ur., Vi. Ur. e Fr. Ur. hanno quindi proposto appello, formulando i seguenti motivi di gravame.
4.1.Erroneità della sentenza impugnata, difetto di motivazione, erroneo presupposto. Violazione di legge: art. 9 e segg. del DPR 8 giugno 2001 n. 327. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, illogicità, difetto di istruttoria, sviamento. Eccesso di potere per omessa ponderazione degli interessi pubblici e privati. Illogicità e ingiustizia manifesta. Illegittimità propria e contraddittorietà con precedenti atti della PA. Violazione di legge: art. 2 della legge n. 1187/1968.
Rilevano gli appellanti che la sentenza impugnata ha affermato: “dall’attenta lettura della documentazione versata in atti, si evincono i seguenti dati: il certificato di destinazione urbanistica rilasciato il 6 dicembre 2007, prodotto dalla difesa comunale e non contestato dai ricorrenti, attesta che il suolo di proprietà dei medesimi è tipizzato come zona “F1 – verde di quartiere” con la capacità edificatoria indicata nel dettaglio nel certificato stesso.
Nella successiva relazione del Dirigente del Quarto Settore del Comune di (omissis) del 2 7 febbraio 2008, si chiarisce che detta tipizzazione è stata impressa con delibera del Consiglio comunale n. 121 del 30 settembre 1997, di ridimensionamento della adottata variante generale al P.R.G., ed è in vigore a far data dalla delibera di Giunta regionale n. 282 del 15 aprile 1999, con cui la predetta variante è stata approvata in via definitiva. I suddetti dati non sono contestati dai ricorrenti”.
In realtà, il certificato di destinazione urbanistica è stato impugnato con ricorso per motivi aggiunti notificato l’8 febbraio 2008, mentre con precedente ricorso (n. 1062/1999) gli stessi evidenziano di aver impugnato anche i seguenti provvedimenti:
– la delibera di Giunta regionale n. 282 del 15 aprile 1999 di approvazione definitiva della variante al piano regolatore generale del Comune di (omissis);
– la delibera del Consiglio comunale di (omissis) n. 121 del 30 settembre 1997 di adeguamento alla delibera di Giunta regionale n. 7557 del 23 dicembre 1996, di approvazione con prescrizioni della variante generale al P.R.G., adottata con delibera di C.C. n. 37 del 30 aprile 1993;
– la delibera di Giunta regionale n. 7557 del 23 dicembre 1996 con il parere del C.U.R. n. 58 del 26 luglio 1996 e la relazione del S.U.R. n. 21 del 10 giugno 1996;
– la delibera di C.C. n. 91 del 2 luglio 1997 e la relazione del 2 settembre 1997.
Tale precedente gravame, poi definito con sentenza dello stesso T.a.r. di Bari n. 2245 del 2008, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse: “In corso di causa le parti hanno depositato ulteriori documenti e memorie; in particolare, con la memoria depositata il 9 novembre 2007, il Comune resistente ha eccepito il sopravvenuto difetto di interesse, atteso che nelle more il vincolo a ”servizi urbano territoriali – S2″ impresso con la variante al P.R.G. impugnata è decaduto e il Comune ha provveduto alla sua prima reiterazione …. “.
In ogni caso, secondo gli appellanti, il giudice di primo grado avrebbe respinto il ricorso considerando erroneamente la natura conformativa del vincolo esistente sulla loro proprietà. Il vincolo di cui è causa avrebbe avuto invece natura espropriativa e dunque sarebbe stato soggetto a termini decadenziali.
Lo stesso, inoltre, non avrebbe potuto essere reiterato, tenuto conto che con la variante al PRG del 1999 il Comune aveva già rinnovato i vincoli di natura espropriativa in scadenza.
Con la deliberazione impugnata, invece, l’Amministrazione ha impresso al suolo una destinazione urbanistica di sostanziale inedificabilità, come emergerebbe, tra l’altro, dal contenuto del certificato di destinazione urbanistica impugnato in sede di motivi aggiunti (le aree a verde pubblico sono destinate al tempo libero e sono di proprietà pubblica, mentre la possibilità di edificare per il privato sarebbe limitata ad attrezzature legate all’utilizzo del verde).
Anche a voler ammettere la natura conformativa del vincolo, la scelta del pianificatore avrebbe poi richiesto, sotto il profilo dell’adeguamento degli standards, una specifica motivazione, posto che risultava evidente l’esuberanza di dotazione in ragione del decremento demografico del Comune.
4.2. Illegittimità derivata. Violazione dell’art. 16 della legge regionale n. 56/1980, con riferimento al procedimento di approvazione del PRG, nonché dei principi generali in tema di formazione ed approvazione degli strumenti urbanistici. Eccesso di potere per insussistenza dei presupposti, illogicità manifesta, disparità di trattamento.
Erroneamente il T.a.r. avrebbe ritenuto che non sussisteva nella delibera impugnata un profilo di invalidità derivata. La deliberazione del Consiglio comunale n. 17 del 17 maggio 2004, sarebbe, infatti, secondo gli appellanti, inficiata dai medesimi vizi di legittimità e procedimentali delle presupposte deliberazioni, in particolare della delibera di Giunta regionale del 15 aprile 1999 n 282 di approvazione definitiva della variante generale al PRG del Comune.
In particolare, vizi consistenti nella violazione dell’art. 16 della legge regionale n. 56 del 1980 (la Regione avrebbe dovuto rinviare il PRG al Comune di (omissis) e non approvarlo) e nella mancata considerazione delle osservazioni formulate dai ricorrenti in fase di approvazione della variante.
5. Il comune di (omissis) e la Regione Puglia, pure essendo state ritualmente evocati in giudizio, non si sono costituiti.
6.Gli appellanti hanno depositato ulteriori documenti e per ultimo una memoria il 6 febbraio 2018.
7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica dell’8 marzo 2018.
8. L’appello non è fondato.
9. Gli appellanti sono proprietari di un’area nel comune di (omissis) destinata già da tempo dal PRG a zona “F1 – verde di quartiere”. Hanno quindi impugnato una delibera del 2004 con la quale lo stesso Comune ha reiterato tale destinazione, ritenendola un vincolo espropriativo decaduto per decorrenza quinquennale, e con motivi aggiunti le risultanze del certificato di destinazione urbanistica rilasciato il 6 dicembre 2007.
Il T.a.r. per la Puglia, con la sentenza indicata in epigrafe, ha ritenuto infondato il ricorso, rilevando invece la natura conformativa del vincolo di destinazione dell’area.
10. Con due articolati motivi di appello, i signori Ga., Ca., Vi. e Fr. Ur. hanno impugnato la decisione del T.a.r., sostenendo, in sostanza, l’erroneità della stessa sentenza che non avrebbe considerato l’illegittimità anche derivata della reiterazione del vincolo e il difetto di motivazione della delibera del 2004.
Il Comune, una volta decaduto il vincolo ad “attrezzature ed impianti di interesse generale – F”, avrebbe dovuto ritipizzare l’area invece che reiterarlo dopo averlo imposto per la prima volta con delibera consiliare n. 65 del 27 maggio 1992.
11. La tesi non può essere condivisa.
12. Nel primo motivo di appello, gli appellanti lamentano l’asserita illegittima reiterazione di un vincolo a contenuto espropriativo sul suolo di loro proprietà e il difetto di motivazione della relativa delibera.
Il T.a.r. ha, tuttavia, correttamente rilevato che nel caso di specie la destinazione urbanistica dell’area non configurava l’esistenza di un vincolo espropriativo, tenuto conto che la stessa prevedeva una tipizzazione come zona “F1 – verde di quartiere”.
La destinazione a “verde di quartiere” integra, infatti, una forma di zonizzazione o tipizzazione urbanistica e sostanzia, pertanto, un vincolo a contenuto conformativo che non è soggetto a decadenza.
Tale tipizzazione è stata impressa con delibera del Consiglio comunale n. 121 del 30 settembre 1997, di ridimensionamento della adottata variante generale al P.R.G., ed è in vigore a far data dalla delibera di Giunta regionale n. 282 del 15 aprile 1999, con cui la predetta variante è stata approvata in via definitiva.
13. D’altra parte, la destinazione dell’area è stata approvata, come detto, con la variante al P.R.G. del 1999. Pertanto, pur ammettendo la natura espropriativa del vincolo, con l’impugnata delibera del 2004 il Comune lo avrebbe per la prima volta reiterato (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 7 del 2007).
14. In ogni caso, il carattere conformativo del vincolo in esame non dipende dalla sola collocazione nello strumento urbanistico, ma anche dai suoi requisiti oggettivi, per natura e struttura, ricorrendo in particolare tale carattere giacché lo stesso è inquadrabile nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 agosto 2016, n. 3684).
Più in generale, va evidenziato che i vincoli apposti dal Comune in sede di piano regolatore generale ai fini della zonizzazione delle aree hanno natura conformativa e non espropriativa; in particolare, il vincolo di destinazione urbanistica “zona attrezzature di interesse pubblico” impresso ad un’area dal piano regolatore generale non ha natura sostanzialmente espropriativa tale da comportarne la decadenza quinquennale, bensì costituisce un vincolo conformativo con validità a tempo indeterminato e senza obbligo di indennizzo in quanto le attrezzature in questione (nella fattispecie verde di quartiere) sono realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato e non dal solo intervento pubblico.
Sotto questo profilo, la destinazione di ” area a verde pubblico – verde urbano ” è espressione della potestà conformativa del pianificatore, avente validità a tempo indeterminato; infatti, essendo possibile, anche ad iniziativa del proprietario, la realizzazione di opere e strutture intese all’effettivo godimento del verde, deve escludersi, ex se, che la suddetta destinazione configuri uno svuotamento incisivo del contenuto del diritto di proprietà, permanendo l’utilizzabilità dell’area rispetto alla sua destinazione naturale, sicché non è ravvisabile alcun vincolo preordinato all’espropriazione ovvero comportante inedificabilità, né è configurabile un obbligo di nuova tipizzazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2015, n. 5582; sez. VI, 5 giugno 2015, n. 2769).
15. Anche sotto il profilo dell’eccepito difetto di motivazione della delibera del 2004, va rilevato che l’Amministrazione non era tenuta ad una ponderazione tra interesse pubblico e privato in funzione di possibili alternative di localizzazione del verde o a dequotare gli standards in ragione di un possibile decremento demografico nel comune di (omissis).
E’ infatti principio pacifico che l’onere di motivazione delle scelte urbanistiche gravante sulla Pubblica amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata”, soprattutto quando, come nel caso in esame, il PRG non prevedeva una diversa destinazione e quindi un contrasto con una legittima aspettativa dei privati (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 11 ottobre 2017, n. 4707).
16. Non può ritenersi fondato anche il secondo motivo di appello con cui si invoca l’invalidità derivata della delibera del 2004.
Quest’ultima sarebbe, secondo gli appellanti, incisa nella sua legittimità dai vizi relativi a taluni atti presupposti, in particolare della delibera di Giunta regionale del 15 aprile 1999 n 282 di approvazione definitiva della variante generale al PRG del Comune.
Tali atti, in realtà, hanno formato oggetto di una specifica e precedente impugnativa (ricorso n. 1062/1999) decisa dallo stesso T.a.r. di Bari con la sentenza n. 2245/2008 che ne ha dichiarato l’improcedibilità.
Ciò detto, a prescindere dai profili di inammissibilità della riproposizione nel presente giudizio dei vizi oggetto della predetta pronuncia (che risulta non appellata), va sottolineata, come sopra evidenziato, la natura assorbente di vincolo conformativo impresso all’area dei ricorrenti, circostanza quest’ultima che supera il rilievo del contenuto del certificato di destinazione urbanistica impugnato e degli altri profili dedotti.
17. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
18. Nulla per le spese in ragione della mancata costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore

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