Il vincolo di inedificabilita’ connesso alla presenza di testimonianze archeologiche non e’ astrattamente qualificabile come assoluto

Consiglio di Stato, sezione IV, Sentenza 1 giugno 2018, n. 3320.

La massima estrapolata:

Il vincolo di inedificabilita’ connesso alla presenza di testimonianze archeologiche non e’ astrattamente qualificabile come assoluto, non potendosi teoricamente escludere un’attivita’ edificatoria che non snaturi ne’ pregiudichi la conservazione ed integrita’ dei reperti archeologici, a meno che, secondo l’apprezzamento del giudice di merito, incensurabile in cassazione se congruamente motivato, non debba ritenersi che in concreto l’interesse archeologico non rimane circoscritto ad alcuni resti presenti nell’area, ma si correla al luogo nel suo complesso, quale sede di una pluralita’ di reperti testimonianti uno specifico assetto storico di insediamento: ne consegue che l’inedificabilita’ assoluta determina il regime indennitario, per il caso di espropriazione, commisurato al valore agricolo, senza che abbia rilevanza la prevista realizzazione di strutture a servizio del sito -parco archeologico ed “antiquarium”-, discendendo dal sistema dell’art. 5-bis, L. 8 agosto 1992 n. 359 che la presenza di un vincolo conformativo della proprieta’ non ammette ai fini indennitari alcuna valutazione integrativa sulle possibilita’ effettive di edificazione o comunque di sfruttamento economico alternativo del fondo.

Sentenza 1 giugno 2018, n. 3320

Data udienza 22 marzo 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9102 del 2011, proposto dal Signor Gi. Al. Ma. Ba., rappresentato e difeso dagli avvocati Pi. Al., Ri. Ma., con domicilio eletto presso lo studio Pi. Al. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), Ente Parco di Po. non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la LIGURIA – Sede di GENOVA- SEZIONE I n. 1389/2011.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 marzo 2018 il consigliere Fabio Taormina e udito per la parte appellante l’avvocato Fr. Pa. su delega di Pi. Al.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe appellata n. 1389 del 27 agosto 2011 il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria – sede di Genova – ha scrutinato, previa loro riunione, tre distinti ricorsi proposti dalla s.r.l. Im. Ce. (ricc. nn. 2448 del 1993 e ric. nn. 1793 del 1995) e dalla parte odierna appellante Ba. Gi. (ric. 703 del 1997) tesi rispettivamente ad ottenere l’annullamento:
a) (ric. n. 2448/1993) dell’ordinanza sindacale 27/10/1993 (prot. n. 22251, R.O.G. n. 3426, R.O.U.T. n. 1344) avente ad oggetto ingiunzione di demolizione di opere edilizie ritenute abusive, ai sensi dell’art. 15 della legge 29/06/1939, n. 1497 e di ogni altro atto antecedente, presupposto, successivo o comunque consequenziale o connesso;
b) (ric. n. 1793/1995) del provvedimento del presidente ff dell’Ente Parco di Po. 11/09/1995, n. 103 – (avente ad oggetto Comune di (omissis) – Rilascio di parere ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47/1985 per la sanatoria di opere di sistemazione esterna e installazione di piscina gonfiabile nell’area di pertinenza dell’immobile sito in via (omissis)) – nella parte in cui aveva espresso parere contrario alla sanatoria (condono) di opere edilizie consistenti nella installazione di profilati in ferro a sostegno di percorso pedonale (passerella in legno) e piscina prefabbricata in materiale plastico, nonché per l’annullamento di ogni ulteriore atto antecedente, presupposto, successivo o comunque consequenziale o connesso;
c) (ric. n. 703/1997) del provvedimento sindacale 17/02/1997, prot. n. 5851 – (avente ad oggetto pratica di condono edilizio realizzazione di piscina prefabbricata e sistemazione area esterna in via (omissis)) – nella parte in cui aveva espresso parere contrario ai sensi dell’art. 32 legge n. 47/1985 alla sanatoria (condono) di opere edilizie consistenti nella installazione di profilati in ferro a sostegno di percorso pedonale (passerella in legno) e piscina prefabbricata in materiale plastico, nonché per l’annullamento di ogni ulteriore atto antecedente, presupposto, successivo o comunque consequenziale o connesso e, in particolare, del conforme parere negativo reso dalla commissione edilizia integrata in seduta del 28/01/1997.
2. Le originarie parti ricorrenti avevano prospettato numerose censure di violazione di legge ed eccesso di potere.
3. Il comune di (omissis) si era costituito nei giudizi introdotti dai ricorsi n. 2448/93 e n. 703/1997 chiedendo la declaratoria di inammissibilità, ovvero la reiezione delle impugnazioni in quanto infondate.
4. Il Ta.r. con la predetta impugnata sentenza, dopo avere riunito i ricorsi suddetti in quanto connessi, ha:
a) dichiarato improcedibile il ricorso n. 2448/93 proposto temporalmente per primo, per sopravvenuta carenza di interesse all’annullamento dell’ordinanza sindacale di demolizione che ne era oggetto in capo alla società che lo aveva proposto, in quanto questa non era più proprietaria dei manufatti di cui si era ingiunta la demolizione (essendosi nel frattempo dei manufatti stessi reso acquirente il dott. Ba.) e perché l’ordinanza di demolizione era superata dalla successiva istanza di sanatoria (accertamento di conformità) ex art. 13 legge n. 47/1985 presentata il 25/10/1993 (istanza di cui poi si era chiesta la conversione in istanza di condono ai sensi dell’art. 1 comma 8 del D.L. n. 649/94);
b) esaminato nel merito e motivatamente respinto gli altri due ricorsi richiamando un proprio specifico precedente (sentenza n. 1070/2005) e deducendo che:
I) la tesi delle parti originarie ricorrenti sosteneva la illegittimità degli atti impugnati perché basati entrambi (l’atto comunale contrario alla sanatoria – condono essendosi conformato a quello dello stesso segno reso dall’Ente Parco, oltre che all’omo avviso della locale commissione edilizia integrata) sul presupposto che l’area su cui insistevano le controverse opere edilizie abusive (passerella e piscina) fosse connotata da un vincolo di inedificabilità assoluta, (intesa nel senso di assoluta immodificabilità dei luoghi): in opposizione a ciò, si sosteneva che tale presupposto non era rinvenibile in quanto la normativa applicabile non sanciva vincoli di inedificabilità assoluta, consentendo espressamente nelle zone quale quella interessata dalle opere controverse (aree di tipo A) la realizzazione di opere e manufatti (non costituenti “edifici”), pur richiedendo che gli stessi fossero connessi con l’esercizio delle attività agricole;
II)in contrario senso, però, rilevava che l’area era classificata zona 5 del P.R.G. di Portofino nonché dalla L.R. appena richiamata Zona A e che in questa zona era fatto divieto di qualunque lavoro edilizio ad eccezione di quelli relativi alla manutenzione ed al risanamento di edifici attualmente in uso, nonché lavori di ripristino di quelli in disuso, perché (purché) non comportino aumenti di volume e modificazioni tipologiche o rilevanti modifiche dell’assetto esteriore per cui il diniego alla sanatoria integrava atto vincolato e meramente ricognitivo del contenuto precettivo, ostativo a nuovi interventi edilizi, del vincolo”;
III) inoltre, le opere abusive realizzate non avevano alcuna contiguità con l’esercizio delle attività agricole (contiguità imprescindibile, anche per gli interventi eccezionalmente consentiti dall’art. 11 lett. a) della L.R. n. 40/1977 il quale prescriveva che nella aree di tipo A era vietato “eseguire qualunque lavoro edilizio ad eccezione di quelli relativi alla manutenzione ed al risanamento di edifici attualmente in uso nonché lavori di ripristino di quelli in disuso ai soli fini dell’esercizio di attività agricole, forestali e silvoforestali, purché non comportino aumenti di volume e modificazioni tipologiche o rilevanti modificazioni dell’aspetto esteriore; porre in opera manufatti di ogni genere ad eccezione di quelli connessi all’esercizio delle attività di cui al comma successivo e di quelli necessari alla manutenzione e all’adeguamento tecnologico di impianti ed infrastrutture esistenti nonché di quelli finalizzati a prevenire dissesti idrogeologici, aprire nuove strade e procedere a prolungamenti, allargamenti o rettifiche di tracciato; effettuare movimenti di terra che non siano finalizzati allo svolgimento delle normali attività agricole, discariche, anche di rifiuti, e sbancamenti; aprire nuove cave e proseguire la coltivazione di quelle esistenti”);
IV) gli unici manufatti consentiti erano quelli “connessi all’esercizio delle attività di cui al comma successivo”, vale a dire pascolo, silvicoltura e agricoltura; e certamente la passerella e la piscina non erano connessi a tali attività: legittimamente quindi erano stati emessi gli atti impugnati, entrambi fondati sull’art. 33 lett. a) della legge n. 47/1985, che dichiarava non suscettibili di sanatoria le opere di cui al precedente art. 31 quando siano in contrasto con i vincoli — (comportanti inedificabilità e preesistenti alla esecuzione delle opere stesse) — “imposti da leggi statali e regionali nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici”; e sull’art. 11 della L.R. n. 40/1977, che il vincolo suddetto aveva imposto.
5. L’originario ricorrente rimasto soccombente ha proposto appello deducendo le medesime doglianze disattese in primo grado, ed attualizzandole rispetto al contenuto della motivazione della sentenza deducendo che la sentenza era affetta da errori in punto di diritto, ed in particolare che;
a) l’art. 11 della legge regionale della Liguria n. 40/1977 non imponeva un vincolo di inedificabilità assoluta ammettendo la realizzazione di manufatti “connessi all’esercizio delle attività agricole”;
b) la legge n. 47/1985 all’art. 33 impediva di condonare soltanto le opere insistenti in aree assolutamente inedificabili;
c) operava pertanto la disposizione di cui all’art. 32 della legge n. 47/1985: il condono era ottenibile previo parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.
6. In data 15.3.2017 il processo è stato interrotto a seguito del decesso dell’originario ricorrente dott. Gi. Ba., ed in data 7.4.2017 è stato riassunto dal dott. Gi. Al. Ba., comproprietario dell’immobile, ed erede dell’originario ricorrente.
7.Alla camera di consiglio dell’8 giugno 2017 la causa è stata cancellata dal ruolo camerale, in quanto il processo risultava essere stato già tempestivamente riassunto.
8. In data 23.2.2018 la parte appellante ha depositato una memoria puntualizzando le proprie difese.
8. Alla odierna pubblica udienza del 22 marzo 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e deve essere respinto.
2. In punto di fatto, si osserva che:
a) l’avversato diniego di condono riguardava una piscina prefabbricata di circa mq 7 x 4, ed il paiolato in legno, posizionato ai lati della medesima;
b) l’intervento edificatorio del quale era stata chiesta la sanatoria ricadeva in zona A: tale (evidente) circostanza non è contestata neppure dalla parte odierna appellante, e pertanto può considerarsi pienamente provata (art. 64 del c.p.a);
c) dette opere sono all’evidenza non connesse a qualsivoglia utilizzo agricolturale: anche tale (chiara) circostanza non è contestata neppure dalla parte odierna appellante, e pertanto può considerarsi pienamente provata (art. 64 del c.p.a);
d) la legge regionale della Liguria 12 settembre 1977, n. 40 (recante “norme per la salvaguardia dei valori naturali per la promozione di parchi e riserve naturali in Liguria), ratione temporis applicabile, stabiliva all’art. 11 quanto segue: “Nelle aree di tipo A è vietato:
a) eseguire qualunque lavoro edilizio ad eccezione di quelli relativi alla manutenzione ed al risanamento di edifici attualmente in uso nonché lavori di ripristino di quelli in disuso ai soli fini dell’esercizio di attività agricole, forestali e silvoforestali, purché non comportino aumenti di volume e modificazioni tipologiche o rilevanti modificazioni dell’aspetto esteriore; porre in opera manufatti di ogni genere ad eccezione di quelli connessi all’esercizio delle attività di cui al comma successivo e di quelli necessari alla manutenzione e all’adeguamento tecnologico di impianti ed infrastrutture esistenti nonché di quelli finalizzati a prevenire dissesti idrogeologici, aprire nuove strade e procedere a prolungamenti, allargamenti o rettifiche di tracciato; effettuare movimenti di terra che non siano finalizzati allo svolgimento delle normali attività agricole, discariche, anche di rifiuti, e sbancamenti; aprire nuove cave e proseguire la coltivazione di quelle esistenti
b) disturbare, danneggiare, catturare o uccidere animali, raccogliere o distruggere i loro nidi; danneggiare o distruggere il loro ambiente, salvo che questo sia conseguenza di attività ammesse ai sensi della presente legge o di leggi statali;
c) introdurre specie vegetali o specie animali allo stato libero non caratteristiche dei luoghi; asportare rocce, minerali, cristalli, fossili, fiori e piante ad eccezione dei funghi e dei frutti silvestri purché la raccolta sia effettuata secondo modalità tali da non danneggiare l’ambiente e nel rispetto degli usi locali e della normativa vigente;
d) transitare fuori delle strade carrozzabili con mezzi motorizzati ad eccezione dei mezzi adibiti allo svolgimento di attività agricole e forestali, dei mezzi esclusivamente destinati a funzioni o attività di vigilanza, di soccorso, anti-incendio e di quelli destinati al servizio esclusivo delle attrezzature dei parchi e dei rifugi di montagna; abbandonare rifiuti di qualsiasi genere ed in qualsiasi quantità; allestire campeggi organizzati, accendere fuochi liberi all’aperto
e) danneggiare, inquinare od occludere le cavità sotterranee naturali ed asportare concrezioni.
In tali aree il pascolo, la silvicoltura e l’agricoltura continuano ad esercitarsi nei terreni entro cui tali attività sono attualmente praticate e possono essere estese anche ai terreni già utilizzati a tali fini ed oggi abbandonati; in particolare la silvicoltura continua ad esercitarsi, anche per le opere accessorie necessarie all’esbosco, sotto il controllo del Corpo forestale dello Stato impiegato dalla Regione, sulla base dei piani di sviluppo agricolo delle Comunità montane e dei Consorzi dei comuni
In tali aree sono inoltre consentiti i lavori di ricostruzione delle murature di sostegno dei terrazzamenti con materiali tradizionali e gli interventi atti a garantire, attraverso la ripulitura ed il consolidamento, l’agibilità dei sentieri pedonali esistenti senza modificarne le caratteristiche dimensionali, di tracciato e di destinazione. Sono altresì consentiti, nel rispetto delle leggi che regolano la materia, i lavori necessari alla regimentazione ed allo smaltimento delle acque bianche e nere, nonché gli interventi di elettrificazione rurale, purché sia garantito il ripristino dei terreni interessati
Al fine di favorire la ricostituzione ambientale e prevenire incendi, nelle zone prative percorse dal fuoco il pascolo è interdetto per due anni dalla data dell’incendio, quale risultante dal verbale degli agenti del Corpo forestale dello Stato
Il Presidente della Giunta regionale può autorizzare enti, istituti o singoli studiosi di materie naturalistiche a compiere ricerche in deroga ai divieti di cui alle lettere b) e c) del presente articolo”.
2.1. La arguta tesi della parte odierna appellante è quella per cui, siccome la norma regionale prima richiamata consentiva l’esecuzione di modeste opere (unicamente laddove, però, finalizzate ad un utilizzo “agricolturale”) non sussistesse un vincolo di inedificabilità assoluta e, pertanto, non potrebbe operare il barrage preclusivo di cui all’art. 33 della legge n. 47 del 28 febbraio 1985; essa tuttavia non persuade il Collegio, in quanto:
a) l’art. 33 della legge n. 47 del 28 febbraio 1985 così dispone: “Le opere di cui all’articolo 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse:
a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici;
b) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali;
c) vincoli imposti a tutela di interessi della difesa militare e della sicurezza interna;
d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle aree.
Sono altresì escluse dalla sanatoria le opere realizzate su edifici ed immobili assoggettati alla tutela della L. 1° giugno 1939, n. 1089, e che non siano compatibili con la tutela medesima.
Per le opere non suscettibili di sanatoria ai sensi del presente articolo si applicano le sanzioni previste dal capo I.”;
b) la costante giurisprudenza di legittimità civile, seppur al fine di differenziare il concetto di “conformazione” da quello di “ablazione” ha insegnato che la natura assoluta o relativa di una prescrizione vincolistica va valutata in concreto, tenuto conto del significato della norma che la impone (Cassazione civile, sez. I, 03/05/2000, n. 5513 “il vincolo di inedificabilità connesso alla presenza di testimonianze archeologiche non è astrattamente qualificabile come assoluto, non potendosi teoricamente escludere un’attività edificatoria che non snaturi nè pregiudichi la conservazione ed integrità dei reperti archeologici, a meno che, secondo l’apprezzamento del giudice di merito, incensurabile in cassazione se congruamente motivato, non debba ritenersi che in concreto l’interesse archeologico non rimane circoscritto ad alcuni resti presenti nell’area, ma si correla al luogo nel suo complesso, quale sede di una pluralità di reperti testimonianti uno specifico assetto storico di insediamento: ne consegue che l’inedificabilità assoluta determina il regime indennitario, per il caso di espropriazione, commisurato al valore agricolo, senza che abbia rilevanza la prevista realizzazione di strutture a servizio del sito -parco archeologico ed “antiquarium”-, discendendo dal sistema dell’art. 5 bis l. 8 agosto 1992 n. 359 che la presenza di un vincolo conformativo della proprietà non ammette ai fini indennitari alcuna valutazione integrativa sulle possibilità effettive di edificazione o comunque di sfruttamento economico alternativo del fondo. “);
d) ora, nel caso di specie, è evidente che la formulazione della norma prescrive un regime di divieto di edificazione impostato e graduato (non già soltanto sull’area che si intende proteggere ma) sulle opere che si intendono realizzare;
e) può quindi affermarsi che il divieto è “assoluto” con riferimento alle opere non finalizzate ad un utilizzo “agricolturale” e relativo in relazione ad erigende opere finalizzate a tale utilizzo;
f) posto che, nel caso di specie, emerge ed è provato per tabulas che trattavasi di opere non finalizzate ad un utilizzo “agricolturale” è corretto affermare che trattavasi di un divieto di portata assoluta e che pertanto l’appello sia privo di fondamento.
2.2. Premesso che quanto innanzi esposto risulta di per sé autonomamente idoneo a motivare il rigetto del gravame, può comunque ulteriormente osservarsi che, per altro verso e a ben guardare, l’alternativa rispetto a quanto sopra prospettato è addirittura più radicale: infatti, una interpretazione esclusivamente letterale del primo comma del citato articolo conduce all’affermazione per cui i lavori edilizi ricadenti in tipologie diverse da quelle dei lavori di “manutenzione”, “risanamento” o “ripristino” sono assolutamente vietati, mentre sarebbero ammessi -purché connessi “all’esercizio delle attività di cui al comma successivo e di quelli necessari alla manutenzione e all’adeguamento tecnologico di impianti ed infrastrutture esistenti nonché di quelli finalizzati a prevenire dissesti idrogeologici, aprire nuove strade e procedere a prolungamenti, allargamenti o rettifiche di tracciato” – unicamente “manufatti”: da ciò discenderebbe che si dovrebbe trattare di manufatti diversi da quelli comportanti lavori edilizi, e per tal via del pari la tesi dell’appellante non avrebbe possibilità di essere accolta.
3. Conclusivamente, l’appello deve essere respinto per tali, assorbenti, considerazioni.
4. Nessuna statuizione è dovuta sulle spese, stante la mancata costituzione in giudizio delle parti appellate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese del grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere, Estensore
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere

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