Il collegamento istituzionale tra organi politici e Autorità indipendenti è per lo più affidato alle procedure di nomina

Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 3 settembre 2018, n. 5175.

La massima estrapolata:

Il collegamento istituzionale tra organi politici e Autorità indipendenti è per lo più affidato alle procedure di nomina previste nelle singole leggi istitutive e alla tradizionale trasmissione o illustrazione periodica al Parlamento di relazioni informative sull’attività svolta.

Sentenza 3 settembre 2018, n. 5175

Data udienza 26 giugno 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7770 del 2017, proposto dal signor Em. Po., rappresentato e difeso dall’avvocato Fe. Te., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo (…);
contro
la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sa. Pr., Gi. Ma. ed An. El. Mu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sa. Pr. in Roma, via (…);
nei confronti
il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei (…);

sul ricorso numero di registro generale 7779 del 2017, proposto dal signor Em. Po., rappresentato e difeso dall’avvocato Fe. Te., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo (…);
contro
la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sa. Pr., Gi. Ma. ed An. El. Mu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sa. Pr. in Roma, via (…);
nei confronti
il Ministero dell’Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9140 del 2017, proposto dai signori Sa. Fu., Lu. Ge., Lo. Le., Si. Fe. Pi. e Fr. Ru., rappresentati e difesi dall’avvocato Ug. Lu. Sa. De Lu., presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Roma, via (…);
contro
la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sa. Pr., Gi. Ma. ed An. El. Mu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sa. Pr. in Roma, via (…);
nei confronti
il signor Lu. Pi., non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7771 del 2017, proposto dal signor Em. Po., rappresentato e difeso dall’avvocato Fe. Te., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo (…);

contro
la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sa. Pr., Gi. Ma. ed An. El. Mu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sa. Pr. in Roma, via (…);

nei confronti
il Ministero dell’Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;

per la riforma:
– quanto al ricorso n. 7779 del 2017, della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, n. 7731 del 2017;
– quanto al ricorso n. 9140 del 2017, della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, n. 9797 del 2017;
– quanto al ricorso n. 7771 del 2017, della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, n. 7734 del 2017;
– quanto al ricorso n. 7770 del 2017, della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, n. 7721 del 2017;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob);
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2018 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti l’avvocato Acc., in delega dell’avvocato Te., l’avvocato Mu. e l’avvocato dello Stato De Nu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.? Il dottor Em. Po. partecipava al concorso pubblico indetto, con bando del 21 dicembre 2007, dalla Commissione nazionale per le società e la borsa (di seguito: “Consob”) per l’assunzione di dieci coadiutori in prova presso la sede di Milano (profilo economico), collocandosi al diciassettesimo posto della graduatoria finale (approvata con delibera n. 16603 del 26 agosto 2008 e pubblicata sul bollettino Consob il 28 agosto 2008).
Nel corso dell’anno successivo la Consob, con la delibera n. 16692 del 18 novembre 2008, procedeva all’assunzione di cinque idonei collocati dall’undicesimo al quindicesimo posto della graduatoria e poi, con la delibera n. 16946 del 7 luglio 2009, all’assunzione del candidato collocato al sedicesimo posto.
Successivamente, con la delibera n. 17086 del 2 dicembre 2009, la Commissione indiceva nuovi concorsi per il profilo economico e giuridico (sedi di Roma e di Milano) per complessivi cinquantadue posti, che si sono conclusi la nomina dei vincitori con delibera del 3 agosto 2011 e decorrenza dal 3 ottobre 2011.
1.1.? Con la nota del 7 gennaio 2014, il dottor Em. Po. chiedeva di essere assunto per scorrimento di graduatoria, ai sensi dell’art. 4, comma 3, della legge n. 125 del 30 ottobre 2013.
La Consob, tuttavia, comunicava il 7 febbraio 2014 di non potere procedere all’assunzione, non essendo la norma invocata applicabile alla Commissione, trattandosi di una Autorità amministrativa indipendente.
Avverso tale nota e avverso le sopra citate delibere del 2009 (di indizione dei bandi di concorso), veniva proposto il ricorso n. 5817 del 2014.
Il Tribunale Amministrativo regionale del Lazio, con la sentenza n. 7721 del 2017, dichiarava irricevibile l’impugnazione proposta avverso la delibera n. 17086 del 2 dicembre 2009 di indizione del concorso, essendo inutilmente decorso il termine decadenziale dalla sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 9 dicembre 2009, e rigettava invece nel merito la domanda di annullamento della nota della Consob del 7 febbraio 2014, stante l’applicabilità dell’art. 4, comma 3, del decreto legge n. 101 del 31 agosto 2013, alle Autorità amministrative indipendenti.
1.2.? Di seguito, in data 10 giugno 2015, il ricorrente intimava nuovamente la Consob di procedere allo scorrimento della graduatoria in applicazione della circolare della funzione pubblica n. 5 del 2013.
La Consob, con la nota del 10 giugno 2015, riportandosi a quanto già espresso con la precedente nota del 7 febbraio 2014, respingeva nuovamente la richiesta. Analoga domanda del ricorrente veniva riproposta il 10 settembre 2015 e il 26 settembre 2016, cui seguivano altrettante risposte negative con note, rispettivamente, del 24 settembre 2015 e del 20 maggio 2016.
Avverso queste ultime, nonché per l’accertamento dell’obbligo di inserimento nell’elenco unico della funzione pubblica, veniva proposto il ricorso n. 9244 del 2016.
Il Tribunale Amministrativo regionale del Lazio, con la sentenza n. 7731 del 2017 dichiarava il ricorso infondato nel merito.
1.3.? Con l’ulteriore ricorso n. 7734 del 2017, il dottor Em. Po. impugnava anche la delibera Consob n. 19874 del 14 febbraio 2017, avente ad oggetto l’indizione di una nuova procedura concorsuale per l’assunzione di complessivi venti posti di coadiutore in prova per il profilo economico per le sedi di Roma e di Milano, lamentando ancora una volta il mancato scorrimento della graduatoria del concorso bandito con delibera n. 16274 del 21 dicembre 2007.
Il Tribunale Amministrativo regionale del Lazio, con la sentenza n. 7734 del 2017, dichiarava il ricorso inammissibile per carenza di interesse concreto ed attuale all’impugnazione della procedura concorsuale, in quanto la graduatoria, nella quale l’istante risultava collocato al diciassettesimo posto, era scaduta il 28 agosto del 2009, dopo un anno dalla pubblicazione sul bollettino della Consob (avvenuta il 28 agosto 2008), in base alla espressa previsione della efficacia annuale della graduatoria, di cui all’art. 6 del bando di concorso.
1.4.? Avverso le sentenze del Tribunale Amministrativo regionale del Lazio (n. 7721, n. 7731 e n. 7734 del 2017), il dottor Em. Po. ha proposto tre distinti atti di appello (rispettivamente: n. 7770, n. 7779, n. 7771 del 2017).
L’appellante ripropone la tesi sostenuta in primo grado, secondo cui la Consob dovrebbe essere qualificata un’amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo e, per tale ragione, assoggettata anch’essa alla disciplina di cui alla legge n. 125 del 2013.
Su queste basi, gli atti impugnati sarebbero illegittimi, in quanto l’indizione di un nuovo concorso, in luogo dello scorrimento della graduatoria preesistente ed efficace, avrebbe richiesto da parte della Consob una motivazione specifica, alla luce delle statuizioni espresse in materia dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 14 del 2011.
2.? Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (n. 5079 del 2017), anche i signori Sa. Fu. ed altri ? collocati nella graduatoria del concorso, bandito con delibera n. 17086 del 2 dicembre 2009 (nelle seguenti posizioni: Fu. al ventesimo posto; Le. al ventiduesimo; Ru. al ventisettesimo; Pi. al trentunesimo; Fu. al trentatreesimo; Ge. al trentaquattresimo), hanno impugnato la delibera Consob n. 19874 del 14 febbraio 2017 relativa alla indizione della procedura concorsuale per l’assunzione di complessivi venti posti di coadiutore in prova per il profilo economico per le sedi di Roma e di Milano, chiedendo l’accertamento del diritto allo scorrimento della graduatoria.
Il Tribunale Amministrativo regionale del Lazio del Lazio, con la sentenza n. 9797 del 2017, ha dichiarato il ricorso inammissibile per le stesse ragioni addotte nel citato precedente dello stesso Tribunale n. 7734 del 2017.
2.1.? Avverso tale sentenza gli istanti hanno proposto appello (n. 9140 del 2017), ribadendo che l’indizione di un nuovo bando di concorso, per la medesima qualifica, sarebbe avvenuta in violazione del principio dell’ultrattività delle graduatorie concorsuali, previsto ai sensi dell’art. 35, comma 5-ter, del d.lgs. n. 165 del 2001, e delle successive norme di proroga.
3.? La Consob si è costituita in ciascuno dei giudizi di appello, argomentando diffusamente le ragioni per le quali i ricorsi dovrebbero essere dichiarati inammissibili ovvero dovrebbero essere respinti nel merito.
4.? All’esito dell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2018, la causa è stata discussa ed è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1.? In via preliminare, va disposta la riunione dei quattro ricorsi in epigrafe, stante l’evidente loro connessione soggettiva e oggettiva.
2.? Il “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale, consente di derogare all’ordine logico di esame delle questioni ? e quindi di tralasciare ogni valutazione sulle eccezioni di inammissibilità ? e di risolvere la lite nel merito.
3.? Gli appellanti sostengono che la Consob avesse l’obbligo di far scorrere la graduatoria del concorso a venti posti di coadiutore in prova profilo economico indetto con delibera del 2 dicembre 2009, nella quale si erano collocati come idonei non vincitori, sul presupposto della sua perdurante efficacia, ai sensi dell’art. 35, comma 5-ter, del d.lgs. n. 165 del 2001 ? alla cui stregua le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche rimangono efficaci per un termine di tre anni dalla data di pubblicazione ? e delle successive disposizioni legislative di proroga (art. 4 della legge n. 125 del 2013).
3.1.? Il giudice di prime cure ha ritenuto, di contrario avviso, che alla Consob non fossero applicabili, in ragione della sua autonomia organizzativa e regolamentare, le norme di legge applicabili in tema di pubblico impiego sul periodo di efficacia delle graduatorie nei pubblici concorsi.
Su queste basi, il TAR ha concluso che la graduatoria del concorso a cui avevano partecipato gli appellanti dovesse considerarsi oramai scaduta il 9 agosto 2012, ovvero dopo un anno dalla pubblicazione sul bollettino della Consob (avvenuta il 9 agosto 2011), come previsto dall’art. 6 comma 7 del bando di concorso.
Tale previsione della procedura concorsuale, rimasta inoppugnata, era conforme all’art. 15, comma 3, del Regolamento del personale della Consob ? anch’esso mai oggetto di gravame ? che limitava ad un anno la possibilità di utilizzare le graduatorie dei concorsi.
3.2.? Secondo il Collegio, la statuizione del T.a.r. è corretta.
4.? In termini generali, va rimarcato come il testo unico del pubblico impiego, approvato con il d.lgs. n. 165 del 2001, non esaurisca la disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
Per quanto qui di interesse, il personale impegnato nella funzione di regolazione ? organizzata secondo il modello delle amministrazioni indipendenti ? è rimasto disciplinato, pur a seguito della ‘privatizzazionè ex lege del rapporto di lavoro, dai rispettivi ordinamenti di settore (cfr. l’art. 3 del d.lgs. n. 165 del 2001).
4.1.? In base alla legislazione vigente, sono “Autorità indipendenta” quelle Autorità amministrative preposte alla cura di interessi “sensibili” che abbisognano dell’apporto qualificato di organi muniti di competenze tecniche specialistiche e di una peculiare posizione di neutralità rispetto agli interessi (politici, economici e finanziari) coinvolti.
Pur nell’eterogeneità delle formule organizzative e dei poteri ad esse attribuiti, il profilo di ‘indipendenzà che contraddistingue le Autorità indipendenti rispetto alle altre organizzazioni pure dotate di autonomia, si concreta nella frattura del tradizionale legame strutturale e funzionale che tradizionalmente lega le amministrazioni statali all’autorità di Governo, con la conseguenza che quest’ultimo – salvo che la legge espressamente disponga in senso diverso – è privo nei loro riguardi di poteri di direttiva e controllo.
Il collegamento istituzionale tra organi politici e Autorità indipendenti è per lo più affidato alle procedure di nomina previste nelle singole leggi istitutive e alla tradizionale trasmissione o illustrazione periodica al Parlamento di relazioni informative sull’attività svolta.
L’indipendenza dei regolatori nazionali dei mercati costituisce un principio imposto dal diritto europeo ? il quale peraltro non si limita ad affermare il principio della regolazione economica indipendente, ma definisce anche standard di adeguatezza di poteri e mezzi di cui devono disporre le Autorità, affinché possano svolgere in modo efficace ed efficiente le funzioni loro assegnate (nel settore dei mercati finanziari, le autorità nazionali sono strutturalmente parte di una rete transnazionale di regolatori) ? e rientra anche tra gli standard internazionali della International Organization of Securities Commissions.
4.2.? La Commissione nazionale per le società e la borsa ? istituita con la legge 7 giugno 1974, n. 216, ed avente come obiettivi la tutela degli investitori e l’efficienza, la trasparenza e lo sviluppo del mercato mobiliare ? rientra tra le Autorità indipendenti.
Nello svolgimento delle sue funzioni ? sia di regolazione (in quanto regola e vigila specifici operatori professionali, quali imprese di investimento e alle banche o alle società quotate e di revisione), sia di garanzia (nella parte in cui esercita i suoi poteri sulla attuazione della normativa in materia di individuazione e di repressione degli abusi di mercato) ? la Consob opera con un “distacco” sia organico (si pensi alle regole in materia di requisiti dei componenti e di procedure di nomina, come pure delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità, nonché della durata in carica) che funzionale rispetto al Governo, al cui indirizzo politico non soggiace, sulla base del vigente quadro normativo.
4.3.? In considerazione della sua estraneità al novero delle amministrazioni pubbliche che soggiacciono al testo unico sul pubblico impiego, e della non applicabilità dell’art. 4 della legge n. 125 del 2013 ? che, facendo specifico riferimento soltanto alle amministrazione autonome (quali le agenzie, gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca), implicitamente esclude le Autorità indipendenti dal suo campo di applicazione ? deve concludersi nel senso che la Consob non aveva il dovere di disporre lo scorrimento delle graduatorie.
Nell’esercizio della sua autonomia organizzativa, la Commissione aveva prestabilito il termine di efficacia della graduatoria, in cui erano inseriti gli appellanti come idonei non vincitori, in un anno dalla sua pubblicazione, cosicché nel 2009 essa era già scaduta.
In mancanza della perdurante efficacia della graduatoria, legittimamente si era quindi proceduto a bandire due nuovi concorsi sempre per la stessa qualifica, non sussistendo i presupposti per richiamare l’orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato, che, a partire dalla Adunanza plenaria n. 14 del 28 luglio 2011, ha affermato che “in presenza di graduatorie concorsuali valide ed efficaci, l’amministrazione, se stabilisce di provvedere alla copertura dei posti vacanti, deve motivare la determinazione riguardante le modalità di reclutamento del personale, anche qualora scelga l’indizione di un nuovo concorso, in luogo dello scorrimento delle graduatorie vigenti”.
4.4.? E’ parimenti infondata la censura di violazione dell’art. 22, quarto comma, del decreto legge n. 90 del 2014, poi convertito in legge n. 114 del 2014, secondo il quale le procedure concorsuali per il reclutamento di personale delle autorità indipendenti “sono gestite unitariamente, previa stipula di apposite convenzioni tra gli stessi organismi, che assicurino la trasparenza e l’imparzialità delle procedure e la specificità delle professionalità di ciascun organismo. Sono nulle le procedure concorsuali avviate dopo l’entrata in vigore del presente decreto e prima della stipula delle convenzioni o poste in essere, successivamente alla predetta stipula, in violazione degli obblighi di cui al presente comma e le successive eventuali assunzioni. Restano valide le procedure concorsuali in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto”.
In primo luogo, come rimarcato dal giudice di prime cure, tale disposizione ? dettata con espressa finalità di razionalizzazione ? non spiega alcun effetto sul regime di efficacia delle graduatorie finali.
In secondo luogo, essa non risulta violata.
La “Convenzione quadro in materia di procedure concorsuali per il reclutamento del personale delle autorità indipendenti”, sottoscritta in data 9 marzo 2015 dalla Consob, stabilisce che ciascuna Autorità dia preventiva comunicazione alle altre Autorità della intenzione di procedere al reclutamento del personale. Entro il termine di 30 giorni dal ricevimento della comunicazione, le medesime Autorità possono decidere di aderirvi o meno. Ebbene, la Consob ha proceduto alla comunicazione (in data 23 settembre 2016), ma nessuna Autorità vi ha aderito.
5.? In definitiva, gli appelli vanno respinti e devono essere confermate le sentenze impugnate.
Le spese del secondo grado di lite possono compensarsi integralmente, attesa la novità della questione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li respinge. Compensa interamente le spese del secondo grado di lite tra le parti.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2018, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Francesco Mele – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere, Estensore
Giordano Lamberti – Consigliere

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