La “piena conoscenza” dell’atto, vale a dire la conoscenza idonea a far decorrere il termine perentorio di sessanta giorni per l’impugnazione

 

Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 21 settembre 2018, n. 5483.

La massima estrapolata:

La “piena conoscenza” dell’atto, vale a dire la conoscenza idonea a far decorrere il termine perentorio di sessanta giorni per l’impugnazione, non deve essere intesa quale “conoscenza piena ed integrale” del provvedimento stesso, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità sia idonea a viziare, in via derivata, il provvedimento finale, dovendosi invece ritenere che sia sufficiente ad integrare il concetto la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere riconoscibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso.

Sentenza 21 settembre 2018, n. 5483

Data udienza 3 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3614 del 2014, proposto dalla Br. Du. F S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Br. Sa. e Pi. Ru., con domicilio eletto presso l’avvocato An. M. Lo. Co. in Roma, via (…) (c/o studio Ia.);
contro
Im. Po. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Al. Fo., Cr. Ci. e Gi. Co., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. Co. in Roma, via (…);
nei confronti
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, Sede di Milano, Sezione II, n. 446 del 13 febbraio 2014.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Im. Po. S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 maggio 2018 il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Sa. e Co.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di (omissis), con delibera consiliare n. 36 del 6 aprile 2009, ha adottato, ai sensi dell’art. 92, comma 8, della legge regionale n. 12 del 2005, il Programma Integrato di Intervento denominato “Sa. Cr.” (di seguito anche PII).
Il 25 maggio 2010 è stata stipulata la convenzione urbanistica relativa al PII Sa. Cr., in virtù della quale il Comune di (omissis) è altresì divenuto proprietario di un’area nello stesso Comune, con accesso da via (omissis), per cessione dalla Società Im. Po. Srl (di seguito anche la Società appellata).
Il Consiglio Comunale del detto Comune, con deliberazione n. 62 del 15 luglio 2010, ha approvato la vendita dell’indicato immobile inserito nel Piano delle Valorizzazioni e Alienazioni (PAV).
La Br. Du. F S.r.l. (di seguito anche la Società appellante) si è aggiudicata la trattativa a licitazione privata per l’acquisto dell’area al prezzo di euro 961.200,00, compreso IVA, destinata ad accogliere interventi di Edilizia Economia e Popolare.
Con la deliberazione n. 43 del 26 aprile 2012, il commissario straordinario del Comune di (omissis), in conformità ai contenuti di cui all’art. 35, comma 11, della legge n. 865 del 1971 e successive modifiche e integrazioni, ha approvato la bozza di convenzione per la realizzazione di intervento di cui al lotto PAV 2010 scheda 7 – Via (omissis) – Br. Du. F, che completa il percorso di definizione degli elementi del Piano di Zona Comunale (di seguito anche PdZ) per come definiti in sede di piano di Alienazione e Valorizzazione dei beni immobili anno 2010.
La Im. Po. s.r.l. – proprietaria di un’area ricompresa nel comparto (omissis) del programma integrato di intervento “Sa. Cr.”, adiacente all’area di proprietà della Br. Du. F s.r.l. – ha impugnato la deliberazione comunale in discorso – nella parte in cui ha affermato che “la dicotomia tra gli allineamenti reciproci obbligatori (tav. 8 convenzione) e l’art. 4, c. 6 della convenzione (modifica dei vani all’interno della linea di galleggiamento) è risolto in favore dell’art. 4, c. 6 della convenzione, atteso che la giurisprudenza ha risolto in tal senso il contrasto tra la parte grafica e normativa, il tutto congruamente a quanto evidenziato dall’avv. Ga. nella previa nota del 20.03 u.s., pervenuta in data 21.03 u.s. ns prot. 8614” – ed il parere legale reso all’amministrazione comunale il 21.3.2012.
La Società appellata, con un primo atto di motivi aggiunti, ha impugnato anche il permesso di costruire n. 47/2011 del 13 dicembre 2012 rilasciato alla Br. Du. F s.r.l. per la realizzazione dell’intervento di edilizia economica e popolare.
Il T.a.r. per la Lombardia, Sede di Milano, Seconda Sezione, con l’impugnata sentenza n. 446 del 2014 ha accolto il ricorso della Im. Po. e, per l’effetto, ha annullato la deliberazione del Comune di (omissis) n. 43 del 26 aprile 2012, nei limiti di cui in motivazione, vale a dire nella parte in cui afferma che “la dicotomia tra gli allineamenti reciproci obbligatori (tav. 8 convenzione) e l’art. 4, c. 6 della convenzione (modifica dei vani all’interno della linea di galleggiamento) è risolto in favore dell’art. 4, c. 6 della convenzione, atteso che la giurisprudenza ha risolto in tal senso il contrasto tra la parte grafica e normativa, il tutto congruamente a quanto evidenziato dall’avv. Ga. nella previa nota del 20.03 u.s., pervenuta in data 21.03 u.s. ns prot. 8614” ed il permesso di costruire n. 47/2011 del 13 dicembre 2012.
Di talché, la Br. Du. F Srl ha proposto il presente appello, articolando i seguenti motivi di impugnativa:
Erroneità ed incompletezza della sentenza in relazione alla eccepita inammissibilità dei secondi motivi aggiunti a data 7 giugno 2013.
La Im. Po. avrebbe depositato al Tar un secondo atto di motivi aggiunti in data 7 giugno 2013 ed una istanza di esecuzione ai sensi degli artt. 59 e 112 ss. c.p.a. non notificati nel domicilio eletto dalla appellante in data 29 marzo 2013, sicché gli stessi sarebbero inesistenti e comunque inammissibili.
Pertanto, la Società appellante ha chiesto l’emanazione di una pronuncia di annullamento o riforma in parte qua della pronuncia di primo grado.
Erroneità della decisione in relazione all’eccepita tardività dei motivi aggiunti del 14 marzo 2013.
La ricorrente in primo grado rappresenta di avere avuto conoscenza del permesso di costruire del 13 dicembre 2012 solo in data 14 gennaio 2013, ma avrebbe sostenuto ciò sulla base di mere asserzioni, di documentazioni unilaterali e prive di qualsivoglia crisma di ufficialità .
Erroneità della decisione per erronea e falsa applicazione di legge in relazione alla ritenuta infondatezza delle eccezioni di inammissibilità formulate dall’odierna appellante (punto 12 della sentenza impugnata).
L’appellante, nel corso del giudizio di primo grado, ha eccepito che la Società appellata avrebbe dovuto impugnare tutti gli atti contenenti le deroghe al disegno del PII lamentate dalla ricorrente in primo grado, contenute negli atti del Piano di Zona e, in particolare, il bando di vendita dell’area del PdZ, la scheda allegata al bando di gara, l’atto di cessione del 2 ottobre 2010, la convenzione del PdZ. Il T.a.r. avrebbe erroneamente svalutato tali eccezioni motivando apoditticamente che la ricorrente aveva impugnato la delibera giuntale n. 43 del 2012, di approvazione della bozza di convenzione, il cui annullamento avrebbe effetto caducante sulla convenzione stessa.
Gli atti di gara ed il conseguente contratto di compravendita con cui il Comune ha provveduto alla alienazione all’odierna appellante dell’area del Piano di Zona non avrebbero manifestato alcun collegamento con il Piano di Intervento Integrato e con gli obblighi di progettazione contenuti nella convenzione stipulata dalla Im. Po., in relazione alla questione del disegno in situ degli edifici.
Tra gli obblighi urbanistici ed edilizi assegnati alla Società appellante non vi sarebbe stato alcun onere di attenersi alla progettazione asseritamente ritenuta obbligatoria e prevalente dal T.a.r., contenuta solo negli atti del PII, ma la Società appellata è insorta solo nei confronti degli atti finali del procedimento che interessava l’appellante, titolare del PdZ, mentre il contenuto degli atti finali sarebbe stato rigidamente conformato dal bando di vendita e dagli obblighi formalizzati con l’atto di vendita.
Altrettanto erronea sarebbe la sentenza impugnata in relazione alla non inammissibilità del ricorso di prime cure per omessa impugnazione del parere della Commissione paesaggio.
Erroneità della decisione per erronea e falsa applicazione dell’art. 14, comma 12, L.R. n. 1272005; erronea e falsa applicazione dell’art. 14.4 della convenzione del PII nonché della planimetria 8 del PII. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.
La convenzione del PII, all’art. 14, prevedeva che la Im. Po. cedesse al Comune, a titolo di standard urbanistici, l’area ove è stato poi approvato il PdZ, per cui l’area sarebbe fuoriuscita dal perimetro del PII urbanisticamente inteso e dalle relative regole, che varrebbero solo per il lotto privato della Società appellata. Gli impegni stipulati tra Im. Po. e Comune varrebbero solo sul piano strettamente obbligatorio tra le parti, senza coinvolgere l’appellante, titolare del distinto e successivo piano di zona.
Detti impegni, che non coinvolgono la Società appellante, non avrebbero comunque contenuto prescrittivo o tassativo, tanto che l’art. 14 della convenzione del PII parla di progettazione “in armonia” e di tipologie stilistiche ed edilizie. Per cui tale previsione non avrebbe potuto costituire norma urbanistica direttamente applicabile all’area della appellante.
Lo stesso discorso varrebbe per la planimetria 8 del PII per l’assenza di prescrizioni tassative, se non, all’interno di detta planimetria, per gli allineamenti, che in ogni caso il progetto della appellante avrebbe rispettato. Nella planimetria 8, infatti, a differenza di quanto sembra emergere dalla sentenza di primo grado, sarebbero indicati solamente due allineamenti, uno ad est e l’altro a sud.
Inoltre, non sarebbero chiare le ragioni di fatto e di diritto per le quali tra i due distinti atti urbanistici, il PII (stipulato dalla appellata) ed il PdZ (stipulato dalla appellante), ove si voglia identificare un contrasto tra gli stessi, dovrebbe prevalere il PII.
Im. Po., in rito, ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse in quanto, mediante DIA del 2014, Br. Du. F ha provveduto alla costruzione dell’edificio residenziale in aderenza alle prescrizioni del PII violate con il permesso di costruire n. 47 del 2011 ed annullato dal T.a.r., per cui dall’eventuale annullamento della sentenza di primo grado l’appellante non potrebbe ricavare alcun vantaggio.
Nel merito, ha analiticamente contestato la fondatezza dei motivi di impugnativa concludendo per la reiezione dell’appello.
L’appellante ha prodotto altre memorie in cui, tra l’altro, ha specificato che, a seguito della sentenza appellata, al fine di limitare i danni, ha realizzato un nuovo progetto che ha comportato maggiori oneri professionali ed ha specificato che il nuovo PGT (2013) ha determinato l’impossibilità di realizzare un considerevole volume prima assentito dal Comune di (omissis).
Ha altresì rappresentato di conservare l’interesse alla definizione del giudizio in quanto, seppure il progetto annullato dal T.a.r. non potrebbe trovare attuazione a causa del nuovo PGT, l’art. 112, comma 3, c.p.a. ammette la possibilità di proporre azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato.
Il Comune di (omissis) non si è costituito in giudizio.
All’udienza pubblica del 3 maggio 2018, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. L’eccezione di improcedibilità dell’appello formulata da Im. Po. è infondata e va di conseguenza respinta.
La Società appellante – sebbene non possa più ottenere la tutela in forma specifica dell’interesse legittimo oppositivo dedotto in giudizio, costituito dalla conservazione del “bene della vita” avente ad oggetto la possibilità di edificare in senso conforme al permesso di costruire n. 47/2011 del 13 dicembre 2012 – ha condivisibilmente rappresentato che l’art. 112, comma 3, c.p.a. consente di proporre azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato.
D’altra parte, già al termine del ricorso introduttivo dell’appello, la Br. Du. F aveva specificato che l’eventuale necessità di presentare un diverso progetto, secondo i disposti della sentenza del T.a.r., sarebbe avvenuto solo per limitare il danno e tenere fede alle prenotazioni di appartamenti di EEP, ma non potrebbe costituire acquiescenza né alle pretese di Po. Im. né alla stessa sentenza, per cui si è riservata, all’esito dell’appello, l’azione risarcitoria nei confronti del Comune, in caso di reiezione, ovvero nei confronti di Po. Im., ove l’appello fosse accolto.
Ne consegue che la Società appellante, sia pure ai soli fini della tutela del “bene della vita” per equivalente patrimoniale, ha certamente interesse alla prosecuzione del giudizio di secondo grado.
3. La Br. Du. F ha proposto come motivi di appello alcune eccezioni in rito, formulate nel giudizio di primo grado in qualità di controinteressato, disattese dal T.a.r.
3.1. La censura secondo cui Im. Po. avrebbe depositato al Tar un secondo atto di motivi aggiunti in data 7 giugno 2013 ed una istanza di esecuzione ai sensi degli artt. 59 e 112 ss. c.p.a. non notificati nel domicilio eletto dalla appellante in data 29 marzo 2013, sicché gli stessi sarebbero inesistenti e comunque inammissibili, non assume alcun rilievo nella definizione del presente giudizio in quanto non risponde ad alcun apprezzabile interesse della parte.
Infatti, il secondo atto di motivi aggiunti ha avuto per oggetto l’annullamento del permesso di costruire (già impugnato con il primo atto di motivi aggiunti) con esclusivo riguardo alla denuncia dei cementi armati in data 13 marzo 2012 e l’istanza di esecuzione attiene alla fase cautelare, caratterizzata dalla interinalità e dalla strumentalità, nel senso che la misura cautelare cessa di avere qualsiasi efficacia con la definizione della controversia nel merito, sicché l’eventuale declaratoria di inesistenza o inammissibilità di tali domande proposte in primo grado non arrecherebbe alcuna utilità all’appellante, con conseguente inammissibilità per carenza di interesse della doglianza in questa sede formulata.
3.2. La censura con cui l’appellante assume l’erroneità della decisione impugnata in relazione all’eccepita tardività dei motivi aggiunti del 14 marzo 2013, con cui è stata proposta l’azione di annullamento avverso il permesso di costruire n. 47/2011 del 13 dicembre 2012, non può essere condivisa.
In primo luogo, va ribadita l’affermazione contenuta nella sentenza gravata secondo cui la fondatezza degli elementi di fatto posti a sostegno della eccezione di tardività deve essere provata dalla parte che la formula.
Infatti, se, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a., il giudice può dichiarare, anche d’ufficio, il ricorso irricevibile se accerta la tardività della notificazione o del deposito, deve essere però evidenziato che l’art. 64, comma 1, in ragione del principio scolpito dall’art. 2697 c.c., secondo cui onus probandi incumbit ei qui dicit, stabilisce che spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni.
In altri termini, se, come nel caso di specie, è la controparte che eccepisce l’irricevibilità del ricorso, è onere della stessa fornire gli elementi di prova della eccepita tardività e non può essere efficacemente invocata l’inversione di tale onere della prova.
L’art. 41, comma 2, c.p.a. dispone che, qualora sia stata proposta azione di annullamento, il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge.
La giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, n. 5675 del 2017; Sez. IV, n. 5654 del 2017) ha avuto modo di chiarire che la “piena conoscenza” dell’atto, vale a dire la conoscenza idonea a far decorrere il termine perentorio di sessanta giorni per l’impugnazione, non deve essere intesa quale “conoscenza piena ed integrale” del provvedimento stesso, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità sia idonea a viziare, in via derivata, il provvedimento finale, dovendosi invece ritenere che sia sufficiente ad integrare il concetto la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere riconoscibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso.
La norma intende per “piena conoscenza”, quindi, la consapevolezza dell’esistenza del provvedimento e della sua lesività e tale consapevolezza determina la sussistenza di una condizione dell’azione, l’interesse al ricorso, ed incide sul petitum, mentre la conoscenza “integrale” del provvedimento (o di altri atti del procedimento) influisce sul contenuto del ricorso e sulla concreta definizione delle ragioni di impugnazione, vale a dire sulla causa petendi.
Ai fini della decorrenza del termine di impugnazione di un permesso di costruire da parte di terzi, l’effetto lesivo si atteggia diversamente a seconda che si contesti l’illegittimità del titolo per il solo fatto che esso sia stato rilasciato (ad esempio, per contrasto con l’inedificabilità assoluta dell’area) ovvero che si contesti il contenuto specifico del permesso (ad esempio, per eccesso di volumetria o per violazione delle distanze minime tra fabbricati).
Il momento da cui computare i termini decadenziali di proposizione del ricorso, nell’ambito dell’attività edilizia, è infatti individuato, secondo la giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 5754 del 2017; Sez. VI, n. 4830 del 2017; Sez. IV, n. 3067 del 2017; Sez. IV, 15 novembre 2016, n. 4701; Sez. IV, n. 1135 del 2016; Sez. IV, nn. n. 4909 e 4910 del 2015; Sez. IV, 22 dicembre 2014 n. 6337; Sez. V, 16 aprile 2013, n. 2107; Sez. VI, 18 aprile 2012, n. 2209, che si conformano sostanzialmente all’insegnamento dell’Adunanza Plenaria n. 15 del 2011 sviluppandone i logici corollari): nell’inizio dei lavori, nel caso si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area; ovvero, laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.), dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, se si renda comunque palese l’esatta dimensione, consistenza, finalità, dell’erigendo manufatto, ferma restando:
a) la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente;
b) l’onere di chi intende contestare adeguatamente un titolo edilizio di esercitare sollecitamente l’accesso documentale.
In altri termini, la giurisprudenza di questo Consiglio (ex multis: Cons. Stato, Sez. IV; n. 5675 del 2017; Sez. IV, n. 4701 del 2016; Sez. IV, n. 1135 del 2016) ha sistematizzato i seguenti principi sulla verifica della piena conoscenza dei titoli edilizi, al fine di ponderare il rispetto del termine decadenziale per proporre l’azione di annullamento:
– il termine per impugnare il permesso di costruire decorre dalla piena conoscenza del provvedimento, che ordinariamente s’intende avvenuta al completamento dei lavori, a meno che sia data prova di una conoscenza anticipata da parte di chi eccepisce la tardività del ricorso anche a mezzo di presunzioni semplici;
– l’inizio dei lavori segna il dies a quo per la tempestiva proposizione del ricorso laddove si contesti l’an dell’edificazione; dal momento della constatazione della presenza dello scavo, è ben possibile ricorrere senza differire il termine di proposizione del ricorso all’avvenuto positivo disbrigo della pratica di accesso agli atti avviata né rilevando, a monte, che si possa differire quest’ultima;
– la richiesta di accesso non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso, perché se, da un lato, deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall’altro lato, deve parimenti essere salvaguardato l’interesse del titolare del permesso di costruire a che l’esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contraria ai principi ordinamentali.
Nel caso di specie, il titolo edilizio è stato rilasciato il 13 dicembre 2012 ed il diritto di accesso è stato esercitato il 14 gennaio 2013, per cui la richiesta di accesso è stata presentata in un arco di tempo inapprezzabile rispetto alla verosimile percezione della possibile modalità lesiva dell’edificazione, né le controparti (Società appellante ed amministrazione in primo grado) hanno provato che Im. Po. avesse avuto in data antecedente la “piena conoscenza” del provvedimento nella sua parte lesiva, sicché l’azione di annullamento proposta avverso il permesso di costruire deve ritenersi tempestivamente presentata.
3.3 Parimenti non persuasiva è la doglianza secondo cui la Società appellata avrebbe dovuto impugnare tutti gli atti contenenti le deroghe al disegno del PII contestate in primo grado, contenute negli atti del PdZ e, in particolare, il bando di vendita dell’area del PdZ, la scheda allegata al bando di gara, l’atto di cessione del 2 ottobre 2010, la convenzione del PdZ.
Il Collegio, infatti, ritiene che il bando di gara per la vendita dell’area del piano di zona e la convenzione del piano di zona non fossero lesivi della posizione di cui l’appellata ha chiesto tutela in giudizio, vale a dire il non consentire il posizionamento del manufatto o dei manufatti assentiti all’appellante in violazione degli allineamenti reciproci obbligatori di cui alla tav. 8 della convenzione PII, attualizzandosi la lesione esclusivamente con la deliberazione commissariale in data 26 aprile 2012 di approvazione della bozza di convenzione e con il rilascio del permesso di costruire in data 13 dicembre 2012, ove era possibile individuare il contestato stravolgimento del piano “a corte” previsto dal Piano Integrato di Intervento.
In proposito, occorre considerare che la deliberazione n. 43 del 26 aprile 2012 di approvazione della bozza di convenzione relativa al PdZ reca tra le premesse che la delibera G.C. n. 62 del 2010, di approvazione della vendita dell’immobile, ha anche “evidenziato il motivo per cui non si ritiene necessaria la predisposizione di un Piano di Zona Comunale, infatti si dichiarano assolti con il suddetto Programma Integrato di Intervento del comparto (omissis) tutti gli elementi progettuali richiesti dalla legge per tali piani di zona, assoggettando comunque l’edificazione alle medesime condizioni cui sono soggette le aree inserite nei Piani di Zona”.
Ne consegue che nessuna lesione il bando di vendita dell’area, la scheda allegata e l’atto di cessione avrebbero potuto produrre in quanto il “bene della vita” di cui la Im. Po. ha chiesto la tutela non è l’inibizione dell’edificazione per Br. Du. F, ma l’inibizione di una modalità di edificazione confliggente con le previsione del Piano Integrato di Intervento in precedenza stipulato, il che sembrava addirittura escluso con la menzionata previsione contenuta nella delibera G.C. n. 62 del 2010.
Pertanto, è da condividere quanto sostenuto dal giudice di prime cure sull’assenza di onere di impugnativa del bando di vendita dell’area del piano di zona, della scheda allegata al bando di gara e dell’atto di cessione del 2 dicembre 2010 e ciò in quanto tali atti risultano privi di lesività nei confronti del “bene” tutelato da Im. Po. perché aventi ad oggetto la cessione dell’area e non la disciplina delle modalità con cui l’edificazione avrebbe dovuto essere realizzata, laddove tale disciplina è invece contenuta nella deliberazione n. 43 del 26 aprile 2012 e nel permesso di costruire n. 47/2011 del 13 dicembre 2012 ritualmente impugnati.
L’omessa impugnazione della convenzione del PdZ si presenta parimenti irrilevante in quanto l’eventuale annullamento della deliberazione n. 43 del 26 aprile 2012, di approvazione della bozza di convenzione, essendovi un legame di presupposizione necessaria tra i due atti, travolgerebbe con effetto caducante la convenzione successivamente stipulata non in esito ad un nuovo iter procedimentale e, quindi, in assenza di ulteriori valutazioni dell’interesse pubblico.
In definitiva, nessuna ulteriore utilità sarebbe potuta derivare alla Società appellata dall’eventuale annullamento di atti ulteriori rispetto a quelli impugnati.
3.4. Allo stesso modo, la doglianza con cui la Società appellante ha dedotto l’inammissibilità del ricorso proposto in prime cure dalla mancata impugnazione del parere reso dalla Commissione per il paesaggio, non può trovare accoglimento in quanto tale parere costituisce atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività .
4. La Br. Du. F ha proposto altri motivi di appello avverso le statuizioni della sentenza di primo grado che hanno accolto nel merito il ricorso introdotto da Im. Po..
In sintesi, ha rappresentato che:
a) la convenzione del PII, all’art. 14, prevedeva che la Im. Po. cedesse al Comune, a titolo di standard urbanistici, l’area ove è stato poi approvato il PdZ, per cui l’area sarebbe fuoriuscita dal perimetro del PII urbanisticamente inteso e dalle relative regole, che varrebbero solo per il lotto privato della Società appellata, mentre gli impegni stipulati tra Im. Po. e Comune varrebbero solo sul piano strettamente obbligatorio tra le parti, senza coinvolgere l’appellante, titolare del distinto e successivo piano di zona;
b) tali impegni, che non coinvolgono la Società appellante, non avrebbero comunque contenuto prescrittivo o tassativo, tanto che l’art. 14 della convenzione del PII parla di progettazione “in armonia” e di tipologie stilistiche ed edilizie, per cui tale previsione non avrebbe potuto costituire norma urbanistica direttamente applicabile all’area della appellante;
c) ugualmente sarebbe a dirsi per la planimetria 8 del PII in ragione dell’assenza di prescrizioni tassative, se non, all’interno di detta planimetria, per gli allineamenti, che in ogni caso il progetto della appellante avrebbe rispettato; nella planimetria 8, infatti, a differenza di quanto sembra emergere dalla sentenza di primo grado, sarebbero indicati solamente due allineamenti, uno ad est e l’altro a sud;
d) non sarebbero chiare le ragioni di fatto e di diritto per le quali tra i due distinti atti urbanistici, il PII (stipulato dalla appellata) ed il PDZ (stipulato dalla appellante), ove si voglia identificare un contrasto tra gli stessi, dovrebbe prevalere il PII.
Le doglianze non possono essere condivise.
4.1 La prima di esse non è idonea a dare conto dell’erroneità della sentenza di primo grado in quanto la previsione della convenzione del PII – secondo cui la Im. Po. sarebbe stata tenuta a cedere al Comune, a titolo di standard urbanistici, l’area ove è stato poi approvato il PdZ – non rileva nel senso prospettato dall’appellante, vale a dire che l’area sarebbe fuoriuscita dal perimetro del PII urbanisticamente inteso e dalle relative regole, che varrebbero solo per il lotto privato della Società appellata.
Infatti, se gli impegni stipulati tra Im. Po. e Comune valgono sul piano obbligatorio tra le parti, senza coinvolgere l’appellante, titolare del distinto e successivo piano di zona, nondimeno, possono incidere, vincolandolo, sul successivo esercizio del potere comunale di pianificazione territoriale.
In altri termini, il fatto che la convenzione del PII spiega effetti tra le parti e non sia fonte diretta di diritti o obblighi per i soggetti terzi, come la Br. Du. F, non esclude di per sé che la disciplina impressa al PII possa conformare il successivo potere pianificatorio dell’amministrazione comunale.
Di talché, la considerazione che la Società appellante sia soggetto terzo rispetto al PII non incide sull’obbligo del Comune, nella definizione del PdZ, nell’area ceduta gratuitamente da Im. Po. nel PII, di adeguare l’assetto planivolumetrico del PdZ a quello dell’area compresa nel PII.
4.2 La Società appellante ha dedotto che tali impegni, che non coinvolgono la Società appellante, non avrebbero comunque contenuto prescrittivo o tassativo né con riferimento all’art. 14 della convenzione del PII, che parla di progettazione “in armonia” e di tipologie stilistiche ed edilizie, né con riferimento alla planimetria 8 del PII in cui, a differenza di quanto sembra emergere dalla sentenza di primo grado, sarebbero indicati solamente due allineamenti, uno ad est e l’altro a sud.
La prospettazione non è persuasiva.
In primo luogo, giova riassumere che l’area di proprietà della Br. Du. F è compresa nel perimetro del Programma Intervento di Intervento “Sa. Cr.”, nel cui comparto denominato (omissis) è stata prevista la cessione gratuita di un’area di proprietà dell’Im. Po. per realizzare un intervento di edilizia economica e popolare di cui alla legge n. 167 del 1962 per il tramite di un Piano di Zona, disciplinato a sua volta da specifica convenzione.
Il punto 3.1 della delibera consiliare n. 62 del 15 luglio 2010, di approvazione della vendita dell’immobile alla Società appellante nel Piano delle Valorizzazioni e Alienazioni ha stabilito che “tutti gli elementi progettuali richiesti dalla legge risultano già ampiamente assolti dai Piani o Programmi che hanno portato, in sede di approvazione, alla cessione delle aree all’Amministrazione Comunale e pertanto si considerano espressamente assolti in tale sede”.
La deliberazione commissariale del Comune di (omissis) n. 43 del 26 aprile 2012, di approvazione della bozza di convenzione del PdZ, richiama, nelle premesse, tale previsione specificando che gli elementi progettuali richiesti dalla legge per i piani di zona in discorso sono stati assolti con il PII del comparto.
Di talché, gli elementi progettuali di cui al PII trovano applicazione anche per l’edificazione dell’aree inserite nei PdZ, che resta assoggettata alle medesime condizioni.
L’amministrazione comunale, pertanto, avrebbe dovuto prevedere la realizzazione dell’intervento di Br. Du. F nel rispetto del prescrizioni del PII Sa. Cr..
La convenzione del 25 marzo 2010 relativa all’attuazione del Programma Integrato di Intervento Sa. Cr., stipulata tra il Comune di (omissis) e l’I. Po., stabilisce che l’attuazione del PII avvenga in conformità ai patti contenuti nella convenzione stessa ed alle previsioni indicate negli allegati progettuali, tra cui la tavola 8 “planivolumetrico”, che costituiscono parte integrante e sostanziale della convenzione.
La tavola 8 disegna l’assetto planivolumetrico “a corte” e dispone che l’allineamento degli edifici deve essere reciproco e obbligatorio, sicché il rapporto di integrazione tra i diversi interventi edilizi nella (omissis) del Piano Integrato di Intervento costituisce un elemento vincolante e ciò anche ai sensi dell’art. 14, comma 4, della convenzione, secondo cui la progettazione e la realizzazione degli edifici e degli spazi pubblici deve essere effettuata in armonia con quelli realizzati dagli operatori utilizzando le medesime tipologie edilizie, materiche e stilistiche proposte per gli interventi privati.
Ne consegue che l’assetto planivolumetrico disegnato dalla convenzione PII non poteva essere oggetto di modificazione in assenza della variante di cui all’art. 14, comma 12, della L.R. Lombardia n. 12 del 2005 che esclude la necessità di approvazione della variante per le modificazioni planivolumetriche, a condizione che queste non alterino le caratteristiche tipologiche di impostazione dello strumento attuativo stesso, non incidano sul dimensionamento globale degli investimenti e non diminuiscano la dotazione di aree per servizi pubblici e di interesse pubblico o generale.
D’altra parte, lo stesso articolo 4, comma 6, della convenzione PII aveva disposto che in sede esecutiva avrebbero potuto essere ammesse modificazioni planivolumetriche nel rispetto del comma 12 dell’art. 14 della L.R. Lombardia n. 12 del 2005.
La disposizione “a corte” dei fabbricati, in definitiva costituiva elemento prescrittivo del PII modificabile soltanto attraverso un procedimento di variante dello stesso ai sensi dell’art. 14, comma 12, della richiamata legge regionale e dell’art. 4, comma 6, della convenzione PII, che, però, non ha avuto luogo.
Per tali considerazioni, non si ravvisa alcun vizio logico-giuridico nelle conclusioni raggiunte dalla sentenza di primo grado secondo cui:
“Nell’impianto delineato dalla convenzione, le modifiche planivolumetriche sono quindi da ritenersi ammissibili solo se realizzate nel rispetto di tale allineamento.
Il permesso di costruire impugnato, prevedendo la realizzazione di due immobili, in luogo dell’unica originaria costruzione a L indicata nella tavola 8, e collocando il secondo di essi in una posizione differente da quella prevista, viola gli allineamenti obbligatori prescritti nella tavola 8 della convenzione allegata al p.i.i.
Né può obiettarsi che la tavola preveda solo un allineamento a sud: ciò è, difatti, giustificato dalla circostanza che in essa viene prevista la realizzazione di un unico fabbricato per il quale non si pongono, per l’appunto, esigenze di allineamento ulteriori rispetto a quella indicata. La tavola 8 pone l’obbligo di rispettare un certo allineamento e tale obbligo non può essere aggirato sdoppiando l’edificio e collocandone una parte in una posizione nettamente differente da quella prevista.
A fronte dell’espressa indicazione come obbligatorio dell’allineamento reciproco indicato con la linea rossa tratteggiata, non può neppure invocarsi la circostanza che il sedime degli edifici rappresentato nella tavola 8 sia solo “indicativo”: modifiche del sedime devono ritenersi consentite solo nel rispetto di quell’allineamento.
Non coglie parimenti nel segno l’obiezione secondo cui l’art. 14, c. 12 della legge regionale n. 12/2005, espressamente richiamato nella convenzione, consentirebbe un maggior margine di manovra nella realizzazione di modifiche del sedime degli edifici realizzabili sull’area del p.d.z., ben potendo le parti convenzionalmente limitare le facoltà consentite dalla legge.
Ed al rispetto di tali limitazioni l’amministrazione comunale si è vincolata, con l’approvazione del p.i.i. e la stipula della relativa convenzione, così come risulta, oltre che da quanto previsto dalla tavola 8, anche dall’articolo 14, c. 4 della convenzione di attuazione del programma integrato di intervento ai sensi della quale “il Comune si impegna altresì alla realizzazione degli interventi previsti dal p.d.z. entro i termini di validità della presente convenzione dando atto che la progettazione e la realizzazione degli edifici e degli spazi pubblici sarà effettuata in armonia con quelli realizzati dagli operatori utilizzando le medesime tipologie edilizie, materiche e stilistiche proposte per gli interventi privati”.
Oltre a violare gli allineamenti prescritti dalla tavola 8, il progetto assentito con il permesso di costruire impugnato altera anche l’impostazione a corte delineata dal p.i.i., in contrasto con quanto consentito dall’art. 14, l. reg. Lombardia, n. 12/2005.
La norma consente, invero, modifiche planivolumetriche, senza necessità di approvazione di variante, a condizione che non alterino le caratteristiche tipologiche di impostazione dello strumento attuativo.
Il permesso di costruire impugnato modifica invece l’impianto a corte che caratterizza il programma integrato di intervento, delineato dalla tavola 8 allegata alla convenzione di attuazione del programma integrato di intervento, dalla delibera n. 69 del 21 luglio 2009 di approvazione del programma integrato di intervento (si veda l’allegato A laddove si afferma che il complesso edilizio e planivolumetrico realizzato in attuazione del piano di zona è stato delineato in forma armonica ed integrata con gli edifici privati a comporre la (omissis) della zona (doc. 9 della ricorrente) dalla delibera n. 36 del 6.4.2009 di adozione del p.i.i. (si veda la relazione paesistica in cui viene specificato che “la composizione dei volumi in progetto richiama il modello di corte” (elaborato P, documento 10 della ricorrente) e dalla deliberazione n. 25 del 6.5.2008 (doc. 13 della ricorrente)”.
4.3. L’appellante, infine, ha sostenuto che non sarebbero chiare le ragioni di fatto e di diritto per le quali tra i due distinti atti urbanistici, il PII (stipulato dalla appellata) ed il PDZ (stipulato dalla appellante), ove si voglia identificare un contrasto tra gli stessi, dovrebbe prevalere il PII.
Tale doglianza non coglie nel segno.
La prescrizione dell’allineamento reciproco obbligatorio di cui alla tav. 8 del PII, per tutto quanto sopra esposto, costituiva un elemento prescrittivo ex artt. 2, comma 1, e 14, comma 4, della relativa convenzione e di tale prescrizione il Comune doveva tenere conto nella convenzione attuativa del PdZ e nel rilascio del permesso di costruire alla Società appellante.
In definitiva, le “regole del gioco” sono state dettate dal PII non in quanto strumento urbanistico prevalente rispetto al PdZ, ma in quanto, strumento urbanistico che aveva stabilito una disciplina alla quale il Comune si era ormai vincolato e che doveva necessariamente seguire, salva l’approvazione di un’eventuale variante al PII ai sensi dell’art. 14, comma 12, L.R. Lombardia n. 12 del 2005.
In particolare, come detto, il punto 3.1 della deliberazione del Consiglio Comunale di (omissis) n. 62 del 15 luglio 2010, che tra le integrazioni riporta anche la Via (omissis) quale area destinata a PdZ, ha dato atto che “tutti gli elementi progettuali richiesti dalla legge risultano già pienamente assolti dai Piani o Programmi che hanno portato, in sede di approvazione, alla cessione delle aree all’Amministrazione Comunale e pertanto si considerano espressamente assolti in tale sede” e tale previsione è stata richiamata nelle premesse alla deliberazione commissariale del Comune di (omissis) n. 43 del 26 aprile 2012, di approvazione della bozza di convenzione del PdZ
Tale reticolato argomentativo, in assenza di un’astratta ed inesistente prevalenza di uno dei due strumenti urbanistici sull’altro, è alla base delle ragioni per le quali le prescrizioni del PII, nel caso di specie, avrebbero dovuto conformare l’esercizio del potere pianificatorio comunale inerente al PdZ.
5. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico della Società appellante ed a favore della Società appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, respinge l’appello in epigrafe.
Condanna la Br. Du. F Srl al pagamento delle spese del giudizio di appello, liquidate complessivamente in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore della Im. Po. Srl.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere, Estensore

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