Qualora l’amministrazione espropriante, avvalendosi dello schema di cui alla L. n. 865 del 1971, articoli 35 e 60, affidi ad altro soggetto, anche mediante una concessione, la realizzazione di un’opera pubblica

Corte di Cassazione, sezione prima civile, Ordinanza 24 settembre 2018, n. 22483.

La massima estrapolata:

Qualora l’amministrazione espropriante, avvalendosi dello schema di cui alla L. n. 865 del 1971, articoli 35 e 60, affidi ad altro soggetto, anche mediante una concessione, la realizzazione di un’opera pubblica, e gli deleghi nello stesso tempo gli oneri concernenti la procedura ablatoria, l’illecito in cui consiste l’occupazione illegittima e’ ascrivibile anzitutto al soggetto che ne sia stato autore materiale (articoli 40 e 41 c.p.), pur senza essere munito di un titolo che l’autorizzasse.
Nell’ipotesi di concessione cd. traslativa, la legittimazione appartiene esclusivamente al concessionario, il quale agisce come organo indiretto dell’Amministrazione concedente e la cui azione produce, nei confronti dei terzi, gli stessi effetti che determinerebbe l’azione diretta della P.A., alla quale il concessionario viene sostituito per effetto della concessione, restando, pertanto, obbligato al pagamento dell’indennita’ per l’occupazione d’urgenza dei suoli, nonche’, atteso il carattere personale della responsabilita’ da illecito aquiliano, al risarcimento dei danni per il protrarsi “sine titulo” dell’occupazione stessa”.
La mera attribuzione ad un soggetto (nella specie, un consorzio di imprese private) dell’incarico di provvedere, per conto dell’ente pubblico affidante, all’espletamento delle procedure amministrative, tecniche e finanziarie per il perfezionamento delle espropriazioni ed occupazioni temporanee, non e’ sufficiente a configurare l’istituto della concessione traslativa nell’esercizio di funzioni pubbliche proprie del concedente – e, dunque, ad escludere la legittimazione passiva di quest’ultimo nel giudizio di opposizione alla stima – essendo necessario, in ogni caso, che l’attribuzione all’affidatario dei poteri espropriativi e l’accollo da parte sua degli obblighi indennitari siano previsti, in osservanza del principio di legalita’, da una legge che espressamente permetta un tale trasferimento di poteri, in quanto non e’ consentito alla P.A. disporne a sua discrezione e sollevarsi, in tal modo, dalle responsabilita’ che l’ordinamento le attribuisce

Ordinanza 24 settembre 2018, n. 22483

Data udienza 11 luglio 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Presidente

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – Consigliere

Dott. MARULLI Marco – Consigliere

Dott. IOFRIDA Giulia – rel. Consigliere

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso 10353/2013 proposto da:
COMUNE di MARCIANISE, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende, giusta procura a margine del ricorso;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo studio del’avvocato (OMISSIS), che li rappresenta e difende, giusta procura a margine del controricorso;
– controricorrenti –
e contro
Fallimento Consorzio fra Cooperative – (OMISSIS) Cooperativa soc. coop. a r.l., in persona del Curatore p.t.;
– intimato –
avverso la sentenza n. 3390/2012 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 23/10/2012;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 11/07/2018 dal cons. IOFRIDA GIULIA.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Napoli, con sentenza n. 3390/2012, depositata H 23/10/2012, – pronunciata in giudizio promosso, con citazione notificata nell’ottobre 1984, dinanzi al Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, da (OMISSIS) (con successiva costituzione, a seguito di suo decesso, degli eredi), proprietario di un fondo, sito in (OMISSIS), oggetto, in parte, di occupazione d’urgenza, con decreto del 1978, per la realizzazione di fabbricati di edilizia popolare nell’ambito di Piano di Zona per Edilizia Economica, non seguito da decreto di esproprio, nonostante l’irreversibile trasformazione dell’area, nei confronti del Comune di Marcianise e del Consorzio fra Cooperative (OMISSIS) Cooperativa soc.coop. a r.l. (assegnatario delle aree ricadenti nel PEEP e delegato al compimento delle procedure di esproprio), al fine di sentire condannare i convenuti al risarcimento del danno, comprensivo dei danno arrecato alla parte non occupata del fondo, – ha confermato la decisione di primo grado, che aveva condannato i due convenuti, in solido, al risarcimento dei danni da occupazione illegittima ed al pagamento dell’indennita’ da occupazione legittima.
In particolare, la Corte d’appello ha respinto il motivo di gravame principale del Comune, inerente alla estinzione del giudizio, per effetto della mancata notifica dell’atto di riassunzione del giudizio (da parte degli eredi (OMISSIS)), a seguito di cancellazione della causa dal ruolo ex articolo 309 c.p.c., nei confronti del Consorzio (OMISSIS), gia’ contumace, rilevando che: a) l’atto riassuntivo, quando non comporta mutamenti sostanziali degli elementi costitutivi del processo, deve essere notificato alle sole parti costituite; b) non vi era neppure necessita’ di integrazione del contraddittorio, in diretto di litisconsorzio necessario tra il Comune ed il Consorzio, solidalmente responsabili per l’illegittima occupazione del fondo; c) l’eccezione di estinzione poteva essere proposta dalla sola parte interessata, il consorzio (OMISSIS), ed avrebbe potuto in ogni caso essere dichiarata solo nel rapporto (OMISSIS)-(OMISSIS). Con riguardo poi al motivo di gravame concernente la dedotta carenza di legittimazione passiva del Comune, la Corte distrettuale ha affermato, respingendo la doglianza, che, alla certa responsabilita’ della cooperativa (la quale aveva reso irreversibile la destinazione dell’area, permanendo nel possesso dell’immobile dopo la scadenza dell’occupazione legittima, nel marzo 1983, in assenza di tempestiva emissione del decreto di esproprio, accertato, come da consulenza tecnica d’ufficio, che “nel 2008, gli edifici realizzati sul fondo (OMISSIS) erano ancora al grezzo, pur essendo iniziati i lavori nel 1979”), doveva aggiungersi quella del Comune delegante, quale Ente che aveva conservato il potere di controllo e di stimolo.
Infine, la Corte d’appello non ha accolto la censura in ordine alla incompetenza del Tribunale a statuire sulla indennita’ di occupazione legittima, riservata alla Corte d’appello in unico grado, in forza della L. n. 865 del 1971, articolo 20 in quanto, pur essendo il motivo fondato in diritto, avendo gli appellati, con la richiesta di rigetto dell’appello, sostanzialmente riproposto la domanda dinanzi alla Corte, non sarebbe stata possibile una pronuncia sulla sola competenza; nei merito, la Corte ha ritenuto fondata la domanda di liquidazione dell’indennita’ in questione, gn sua liquidazione equitativa, rapportando l’indennita’ ad una percentuale dell’indennita’ virtuale di esproprio, nella misura, corretta, fissata dal Tribunale, respinto anche il gravame in punto di quantum del danno da occupazione illegittima (dichiarata inammissibile, in quanto nuova, la richiesta, formulata in via incidentale dagli appellati, di risarcimento del danno per mancata utilizzazione del bene dalla data della sua occupazione e fino alla data della sentenza del Tribunale), liquidato, sulla base di una CTU espletata in primo grado, che aveva, in particolare, tenuto conto della possibile destinazione del terreno ad insediamento commerciale, scaduta la validita’ del PEEP.
Avverso la suddetta sentenza, il Comune di Marcianise propone ricorso per cassazione, affidato a cinque motivi, nei confronti di (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS) (che resistono con controricorso) e del Fallimento Consorzio fra Cooperative (OMISSIS) Cooperativa soc.coop. a r.l. (che non svolge attivita’ difensiva). I controricorrenti hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il ricorrente lamenta: 1) con il primo motivo, la violazione, ex articolo 360 c.p.c., n. 3, degli articoli 291, 331 e 337 c.p.c. e falsa applicazione degli articoli 292 e 332 c.p.c., non avendo erroneamente la Corte d’appello dichiarato estinto il giudizio, laddove, a fronte dell’interruzione, nel primo grado, dell’intero giudizio, nel 2003, a seguito della declaratoria dell’intervenuto decesso di (OMISSIS), erede dell’attore originario (OMISSIS), gia’ costituita in prosecuzione all’udienza del 20/11/1990, e della omessa notificazione (malgrado plurimi ordini di rinnovazione della notifica disposti dal giudice, nel maggio 2004 e nel maggio 2007, dell’atto di riassunzione al Consorzio (OMISSIS), litisconsorte necessario, “gia’ costituito in giudizio”; 2) con il secondo motivo, la violazione e falsa applicazione, ex articolo 360 c.p.c., n. 3, dell’articolo 2043 c.c., non avendo, erroneamente, la Corte d’appello ritenuto unico legittimato passivo, rispetto alla domanda risarcitoria, il Consorzio, a fronte dei comportamento negligente tenuto dal medesimo, per avere, in presenza di un affidamento dei pieni poteri per il corretto sviluppo della procedura di espropriazione e di occupazione d’urgenza, eseguito i lavori e/o protratto l’occupazione anche dopo la sopravvenuta inefficacia del titolo legittimante, e, per contro, della mancata immissione nel possesso del fondo del Comune; 3) con il terzo motivo, l’omessa o insufficiente motivazione circa un fatto decisivo controverso, ex articolo 360 c.p.c., n. 5, rappresentato dalla minore superficie (4.200 mq e non 5.719 mq) del suolo, da considerare ai fini della domanda risarcitoria, atteso che, come dedotto in appello, lo stesso suolo era stato interessato da altra procedura ablativa (per la realizzazione di una strada), con attribuzione del corrispettivo ai germani (OMISSIS); 4) con il quarto motivo, la violazione, ex articolo 360 c.p.c., n. 3, degli articoli 2043 e 2697 c.c., articoli 115 e 116 c.p.c., della Legge Regionale Campania n. 16 del 2004, articolo 36 riguardo alla ritenuta natura edificabile, operata prescindendo dalle possibilita’ legali ed effettive di edificazione, del suolo, sottoposto a vincolo imposto dai piano di Zona, ed al suo valore; 5) con il quinto motivo, la violazione, ex articolo 360 c.p.c., comma 3, degli articoli 2043 e 2697 c.c., articoli 115 e 116 c.p.c., in relazione ai criterio seguito per la liquidazione, in via equitativa, dell’indennita’ di occupazione legittima, rapportata ad una percentuale dell’indennita’ virtuale di espropriazione (interessi legali sul valore venale dell’area).
2. La prima censura e’ infondata. Nella decisione impugnata la Corte d’appello ha rilevato espressamente che, in primo grado, il Consorzio convenuto non si era costituito in giudizio, come risulta anche dalla verifica degli atti. Il Comune, nel giudizio di merito, si era limitato a rilevare che il Consorzio non era stato “formalmente” dichiarato contumace.
L’atto riassuntivo del giudizio non rientra tra quelli che devono, ex articolo 292 c.p.c., essere notificati al contumace. Invero, in generale, l’atto riassuntivo del processo, essendo rivolto a provocare la ripresa del procedimento nello stato in cui si trovava nel momento in cui e’ sopravvenuto l’evento interruttivo, deve essere notificato – come richiede l’articolo 302 c.p.c. -, con il pedissequo decreto di fissazione dell’udienza, soltanto alle altre parti costituite e non anche ai contumaci, non rientrando un tale atto nell’elenco di quelli tassativamente indicati nell’articolo 292 c.p.c., per i quali e’ prescritta la notificazione al contumace Cass. 8162/2003; Cass. 8728/1998; Cass. 2389/1994). In tema di notificazione dell’atto di riassunzione alla parte contumace, in base al combinato disposto dell’articolo 292 c.p.c. e articolo 125 disp. att. c.p.c., costituisce principio consolidato di questa Corte quello secondo cui “le ipotesi di riassunzione senza mutamenti sostanziali degli elementi costitutivi del processo, tra le quali rientra incontestatamente quella conseguente alla cancellazione della causa dal ruolo, non richiedono la notificazione dell’atto di riassunzione alla parte contumace, mentre, al contrario, ove l’atto riassuntivo comporti un radicale mutamento della preesistente situazione processuale, il contumace deve esserne posto a conoscenza mediante la relativa notificazione, perche’ la duplice circostanza che egli abbia accettato la precedente situazione processuale e deciso di non partecipare ai giudizio non consente minimamente di presumere che intenda mantenere la stessa condotta nella nuova situazione” (Cass. 13981/2011; Cass. 13015/2018; conf. a Cass. 5341/2004: “in base al combinato disposto dell’articolo 292 c.p.c. e articolo 125 disp. att. c.p.c. si deve desumere che, mentre nelle ipotesi di riassunzione senza mutamenti sostanziali negli elementi costitutivi del processo – tra le quali principalmente, e, nella pratica, prevalentemente quella relativa alla cancellazione della causa dal ruolo – l’atto di riassunzione dei giudizio non debba essere notificato alla parte contumace, per converso, ove l’atto riassuntivo comporti un radicale mutamento della preesistente situazione processuale sotto il profilo oggettivo o soggettivo, il contumace debba di esso essere edotto mediante la relativa notificazione, giacche’ la duplice circostanza ch’egli abbia accettato la precedente situazione processuale e deciso di non partecipare al giudizio non consente minimamente di presumere che intenda mantenere la medesima condotta anche nella nuova situazione, della quale deve avere notizia rimanendone altrimenti leso il diritto di difesa”).
Nella specie, non viene neppure dedotto dal Comune ricorrente che l’atto riassuntivo del giudizio introducesse dei mutamenti sostanziavi della domanda ed, essendo il Consorzio contumace in giudizio, l’atto riassuntivo, a prescindere se litisconsorte necessario o meno (deduzione questa, pure svolta nel primo motivo, comunque infondata, come si dira’ appresso, in risposta al secondo motivo), non gli doveva essere notificato.
3. Il secondo motivo e’ infondato.
Deve essere qui richiamato il principio, piu’ volte affermato da questa Corte, secondo cui l’ente espropriante, che resta pur sempre “dominus” della procedura anche nella ipotesi in cui ricorra (L. 22 ottobre 1971, n. 865, articolo 60) all’istituto della delega, e’ responsabile dell’operato del delegato, poiche’ la legge dispone che l’espropriazione si svolge non soltanto “in nome e per conto” del delegante, ma anche “d’intesa” con quest’ultimo, che conserva ogni potere di controllo e di stimolo, il cui mancato esercizio e’ fonte di corresponsabilita’ con il delegato per i danni da questi materialmente arrecati, senza che assuma rilievo – qualora sia, comunque, avvenuta la radicale trasformazione del fondo in difetto di tempestiva emanazione dei decreto di esproprio – la natura del negozio intercorso tra delegante e delegato (cfr. Cass., 27 maggio 2011, n. 11800; Cass. 26766/2016). Come gia’ evidenziato da questa Corte, a Sezioni Unite (Cass. 24397/2007), “nell’ipotesi di occupazione appropriativi; dell’illecito risponde sempre e comunque l’ente che ha posto in essere le attivita’ materiali, di apprensione del bene e di esecuzione dell’opera pubblica, cui consegue il mutamento del regime di appartenenza del bene, potendo solo residuare, qualora lo stesso (come delegato, concessionario od appaltatore) curi la realizzazione di un’opera di pertinenza di altra amministrazione, la responsabilita’ concorrente di quest’ultima, da valutare sulla base della rilevanza causale delle singole condotte, a seconda che si tratti di concessione c. d. “traslativa”, ovvero di delega L. n. 865 del 1971, ex articolo 60. In ogni caso, gli atti e le convenzioni intercorsi, anche se si concretano in assunzioni unilaterali di responsabilita’, rilevano nei soli rapporti interni tra gli enti eventualmente corresponsabili, mentre dei danni causati nella materiale costruzione dell’opera pubblica, risponde solo l’appaltatore-esecutore, in quanto gli stessi non sono collegabili ne’ all’esecuzione del progetto, ne’ a direttive specifiche dell’amministrazione concorrente, ma a propri comportamenti materiali in violazione del precetto generale dell’articolo 2043 c.c.” (conf. Cass. 7198/2011). Qualora l’amministrazione espropriante, avvalendosi dello schema di cui alla L. n. 865 del 1971, articoli 35 e 60, affidi ad altro soggetto, anche mediante una concessione, la realizzazione di un’opera pubblica, e gli deleghi nello stesso tempo gli oneri concernenti la procedura ablatoria, l’illecito in cui consiste l’occupazione illegittima e’ ascrivibile anzitutto al soggetto che ne sia stato autore materiale (articoli 40 e 41 c.p.), pur senza essere munito di un titolo che l’autorizzasse (Cass. sez. un. 6769/2009; Cass., 24 febbraio 2016, n. 3619; Cass., 17 settembre 2015, n. 18236).
Vero che (Cass.12260/2016) “nell’ipotesi di concessione cd. traslativa, la legittimazione appartiene esclusivamente al concessionario, il quale agisce come organo indiretto dell’Amministrazione concedente e la cui azione produce, nei confronti dei terzi, gli stessi effetti che determinerebbe l’azione diretta della P.A., alla quale il concessionario viene sostituito per effetto della concessione, restando, pertanto, obbligato al pagamento dell’indennita’ per l’occupazione d’urgenza dei suoli, nonche’, atteso il carattere personale della responsabilita’ da illecito aquiliano, al risarcimento dei danni per il protrarsi “sine titulo” dell’occupazione stessa”. Ma questa Corte ha altresi’ precisato che “la mera attribuzione ad un soggetto (nella specie, un consorzio di imprese private) dell’incarico di provvedere, per conto dell’ente pubblico affidante (nella specie l'(OMISSIS)), all’espletamento delle procedure amministrative, tecniche e finanziarie per il perfezionamento delle espropriazioni ed occupazioni temporanee, non e’ sufficiente a configurare l’istituto della concessione traslativa nell’esercizio di funzioni pubbliche proprie del concedente – e, dunque, ad escludere la legittimazione passiva di quest’ultimo nel giudizio di opposizione alla stima – essendo necessario, in ogni caso, che l’attribuzione all’affidatario dei poteri espropriativi e l’accollo da parte sua degli obblighi indennitari siano previsti, in osservanza del principio di legalita’, da una legge che espressamente permetta un tale trasferimento di poteri, in quanto non e’ consentito alla P.A. disporne a sua discrezione e sollevarsi, in tal modo, dalle responsabilita’ che l’ordinamento le attribuisce” (Cass. 22523/2011).
4. Il terzo motivo, implicante vizio motivazionale da scrutinare alla, luce del nuovo disposto dell’articolo 360 c.p.c., n. 5, trattandosi di sentenza pronunciata dopo il settembre 2012, e’ inammissibile. La Corte d’appello ha ritenuto del tutto “sfornito di prova” l’assunto fattuale allegato dal Comune, secondo cui parte dell’area in oggetto sarebbe stata interessata da altra procedura espropriativa oggetto di un diverso giudizio risarcitorio, rilevando che il decreto di occupazione, d’urgenza del 1978 aveva autorizzato l’occupazione di mq. 5.719 dei suolo di proprieta’ del (OMISSIS), che il consulente tecnico aveva accertato che l’occupazione aveva riguardato “l’intera estensione prevista nel decreto” e che appariva improbabile che il Comune avesse potuto acquistare due volte, per accessione invertita, lo stesso terreno di proprieta’ del (OMISSIS).
Non risulta quindi che vi sia stato il lamentato omesso esame di fatto controverso.
5. Il quarto motivo e’ inammissibile per difetto di autosufficienza. La Corte d’appello ha ritenuto che l’assunto del Comune appellante, in ordine alla natura non edificabile dell’area di proprieta’ (OMISSIS), fosse smentito dal certificato di destinazione urbanistica, secondo cui il fondo in oggetto era classificato come “area residenziale per interventi di costruzione di edilizia residenziale pubblica del PEEP- L.167 del Comune di Marcianise e Zona Omogenea C1-Parte del territorio destinato alla Costruzione di Edilizia Economica e Popolare, secondo i Piano di Zona 167”, la cui validita’ e’ venuta meno a seguito di approvazione di variante al PRG del 1977, cosicche’ i terreni, ricadenti in zona C1, sono stati ricompresi in uno Strumento di intervento per l’Apparato Distributivo, adottato nel 2003, in base al quale sono consentiti insediamenti commerciali. La stima del valore venale, ad avviso della Corte distrettuale, e’ stata operata sulla base delle pubblicazioni semestrali OMI e “di un’analisi accurata di mercato che non e’ stata oggetto di censure specifiche”.
Ora, il ricorrente assume che la non edificabilita’ legale dell’area doveva dedursi sia dalla sua inserzione in Piano di Zona, implicante il rispetto di limiti di edificabilita’ e di volumetria dallo stesso determinati, sia dal fatto che, cessata l’efficacia del PEEP, sarebbe divenuto applicabile la Legge Regionale Campania n. 16 del 2004, articolo 36, comma 3 secondo il quale, nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici approvati, vietato ogni intervento edilizio all’interno dei centri abitati; sarebbe in ogni caso errata l’aliquota applicata, con riguardo alle dimensioni dell’immobile da edificare.
Tuttavia, la Corte d’appello ha accertato, in fatto, che l’area e’ stata inserita, a seguito di variante al PRG, in uno SIAD, in base al quale sono consentiti insediamenti commerciali. Ora, nel ricorso non si contesta tale specifico accertamento in fatto e, quanto alle contestazioni sulla liquidazione in concreto operata, neppure vengono riportate le valutazioni espresse dal CTU, condivise dai giudici di merito.
6. Il quinto motivo e’ inammissibile, per difetto di autosufficienza, in quanto neppure si indica quale sarebbe il diverso criterio che doveva essere applicato nella liquidazione dell’indennita’ di occupazione legittima. Questa Corte (Cass.5916/2011) ha di recente chiarito che “l’indennita’ di occupazione temporanea e di urgenza deve essere liquidata in misura corrispondente ad una percentuale di quella dovuta per l’espropriazione dell’area occupata e, pertanto, ben puo’ corrispondere al saggio corrente degli interessi legali; la scelta di tale saggio non ha, peraltro, carattere obbligato, restando devoluta a prudente apprezzamento del giudice di merito, il quale, ove ritenga di farvi ricorso in assenza di elementi comprovanti un pregiudizio maggiore, nemmeno e’ tenuto a motivare la propria decisione, trattandosi di criterio fondato sulle caratteristiche oggettive dell’immobile ed idoneo a fungere, in via presuntiva, da parametro pienamente reintegrativo del pregiudizio subito dal proprietario”.
7. Per tutto quanto sopra esposto, va respinto il ricorso. Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte respinge il ricorso; condanna il ricorrente ai rimborso, in favore dei controricorrenti, delle spese processuali del presente giudizio di legittimita’, liquidate in complessivi Euro 7.000,00, a titolo di compensi, oltre 200,00 per esborsi, rimborso forfetario spese generali nella misura del 15% ed accessori di legge.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, da’ atto della ricorrenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.

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