In materia di sanzioni amministrative (nella specie, quelle urbanistico-edilizie), non vige il principio di irretroattività della legge

Consiglio di Stato, sezione V, Sentenza 12 ottobre 2018, n. 5887

La massima estrapolata:

In materia di sanzioni amministrative (nella specie, quelle urbanistico-edilizie), non vige il principio di irretroattività della legge, che la Costituzione pone solo per le norme penali, per cui per determinare la sfera di applicabilità della disciplina sanzionatoria edilizia occorre aver riguardo non alla data della costruzione abusiva, ma al momento in cui la pubblica amministrazione accerta l’esistenza dell’illecito.

Sentenza 12 ottobre 2018, n. 5887

Data udienza 20 settembre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6630 del 2010, proposto da
Ma. Ni., rappresentato e difeso dagli avvocati Lu. Me. e Cl. Mo., con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via (…);
contro
Provincia di Grosseto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Fa., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Cr. Pi., in Roma, via (…);

sul ricorso numero di registro generale 8415 del 2010, proposto da
Ma. Ni., rappresentato e difeso dagli avvocati Lu. Me. e Cl. Mo., con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via (…);

contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante in carica, non costituito in giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 6630 del 2010:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, n. 00038/2010, resa tra le parti, concernente il mancato rilascio del nulla osta per la realizzazione di una piscina ubicata in area soggetta a vincolo idrogeologico forestale;
quanto al ricorso n. 8415 del 2010:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, n. 00545/2010, resa tra le parti, concernente il diniego di condono edilizio relativo alla realizzazione di una piscina e l’ordine di demolizione della stessa.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Grosseto
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 settembre 2018 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti gli avvocati Mo. e D’A., per delega di Fa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società An. Fi., proprietaria di una villa ubicata nel territorio del Comune di (omissis), ha presentato, ai sensi dell’art. 35 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, domanda di concessione in sanatoria per l’ampliamento del corpo immobiliare, il cambio di destinazione dei locali seminterrati e la realizzazione di una piscina con opere accessorie.
Essendo l’area oggetto d’intervento sottoposta a vincolo idrogeologico e forestale la società ha chiesto alla Provincia di Grosseto il rilascio del pertinente nulla osta ex art. 32 della citata legge n. 47 del 1985.
Con provvedimento primo giugno 1995 n. 4483 la Provincia ha espresso parere favorevole sull’istanza, fatta eccezione per gli interventi riguardanti la piscina e le opere a essa connesse.
Ritenendo la suddetta limitazione illegittima la An. Fi. e il sig. Ma. Ni., nel frattempo divenuto proprietario del complesso immobiliare di che trattasi, l’hanno contestata con ricorso (r.g. 3111/1995) al Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, che è stato respinto con sentenza 18 gennaio 2010, n. 38.
Nelle more del giudizio la detta società e il sig. Ni. hanno impugnato davanti al medesimo Tribunale il diniego di concessione in sanatoria (ric. r.g. n. 275/1996) e il conseguente ordine di rimessione in pristino (ric. r.g. n. 4000/1996) emessi dal Sindaco di (omissis).
Con sentenza 26 febbraio 2010, n. 545 l’adito Tribunale, riunti i due ricorsi da ultimo citati, li ha respinti.
Avverso le menzionate sentenze il sig. Ni. ha proposto due distinti appelli, l’uno (r.g. n. 6630/2010) rivolto contro la sentenza n. 38/2010 e l’altro (r.g. n. 8415/2010) avente ad oggetto la sentenza n. 545/2010.
Per resistere al primo ricorso si è costituita in giudizio la Provincia di Grosseto.
Con successiva memoria depositata in entrambi gli appelli il sig. Ni. ha ulteriormente illustrato le proprie argomentazioni difensive.
Alla pubblica udienza del 20 settembre 2018 la causa è passata in decisione.
Per evidenti ragioni di connessione i due gravami vanno riuniti al fine di definirli con unica sentenza.
Occorre partire dall’esame dell’appello n. 6630/2010.
Risulta fondato il motivo con cui il sig. Ni. deduce che l’adito Tribunale avrebbe errato a respingere la doglianza con la quale erano stati denunciati i vizi di difetto di motivazione, contraddittorietà e carenza di adeguati accertamenti istruttori.
Il giudice di prime cure ha così motivato la reiezione della censura: “Le ragioni del parere contestato si incentrano sulla necessità di tutelare la zona contro il concreto rischio della scomparsa di aree libere a verde, scomparsa che avrebbe ripercussioni sull’assetto idrogeologico, in un contesto territoriale ormai giunto “al limite della sopportazione”. La motivazione dell’atto rivela la preoccupazione di un effetto sinergico negativo provocato dai movimenti di terra, dalla soppressione della vegetazione, dalla impermeabilizzazione totale dei terreni, e palesa il rischio di attività franose, rischio di cui il singolo intervento può rappresentare una concausa. In tal modo la Provincia, nel rispetto di canoni di ragionevolezza e logicità, pone il compromesso equilibrio idrogeologico della zona come ragione ostativa ad un parere favorevole.
In tale situazione la realizzazione di ingenti riporti di terra, cui si fa riferimento nel ricorso come ad un possibile rimedio, potrebbe aggravare il rischio di frane temuto dall’amministrazione, e comunque non appare idonea a smentire le argomentazioni valorizzate con l’adozione dell’atto impugnato.
Inoltre il giudizio in ordine alla compatibilità degli interventi, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, è censurabile in sede di legittimità solo per palesi errori attinenti alla valutazione degli elementi di fatto o per illogicità, vizi che non si riscontrano nel caso in esame”.
Orbene, come correttamente dedotto dall’appellante, l’avversato diniego si basa su una valutazione fondata, non tanto sui rischi idrogeologici derivanti dallo specifico intervento oggetto del denegato nulla osta, quanto piuttosto su considerazioni di carattere generale relative al complessivo contesto territoriale in cui ricade l’area interessata dalle opere abusive.
Si legge, infatti, nell’impugnato parere provinciale: “L’impianto di piscina con relativi accessori… inserita in una zona già fortemente antropizzata di lottizzazione di tipo intensivo (già corredata di viabilità – parcheggi – piazzali – fabbricati e loro pertinenze), porterebbe alla progressiva e totale scomparsa delle rimanenti aree libere attualmente destinate a verde e quindi all’alterazione totale dell’ambiente, con conseguenze anche gravi dal punto di vista idrogeologico.
Il seguente parere è quindi espresso in ragione di una valutazione complessiva sugli interventi di cui trattasi che incidono negativamente sul contesto ambientale non geologico ma idrogeologico, relativamente alla totale impermeabilizzazione dell’area e del centro edificato, comportando evidenti rischi idraulici ed idrogeologici in rapporto ai tempi di corrivazione delle acque, all’assorbimento delle stesse da parte dei terreni ed alle valutazioni di carattere urbanistico ed antropico anche in ragione dell’assenza nella zona oggetto della richiesta di autorizzazione di adeguati sistemi di smaltimento delle acque bianche e nere.
2) Si ritiene infatti che il caso singolo, di per se poco rilevante, qualora valutato nel contesto generale, potrebbe creare un precedente per altri casi analoghi o continuare una situazione di fatto ormai giunta al limite della sopportazione del territorio in cui si potrebbe avere un effetto sinergico estremamente negativo in ragione dei movimenti di terra, della soppressione di vegetazione cespugliosa e arborea, dei possibili cedimenti ed attività franose, della impermeabilizzazione totale dei terreni tramite costruzione di lastricati vari (o altre opere di urbanizzazione collegate alla realizzazione delle piscine), della relativa concentrazione di acque superficiali, dei danni che la presenza di acque clorate può arrecare all’apparato radicale, delle acque circostanti e dell’abbreviazione dei tempi di corrivazione in una zona priva di adeguata regimazione e condottazione delle acque meteoriche.
Infatti la mancanza di idonea regimazione delle acque è, oltre a quelle sopraelencate, la causa principale dei fenomeni di dissesto idrogeologico”.
Diversamente da quanto affermato dal Tribunale, l’avversato parere negativo non risulta, quindi, sorretto da un puntuale apprezzamento della specifica incidenza dell’intervento abusivamente eseguito sull’assetto idrogeologico dell’area, tenuto anche conto del notevole lasso di tempo trascorso dalla realizzazione dei lavori.
L’appello (ric. n. 6630/2010) va, pertanto, accolto.
Conseguentemente, in riforma della sentenza gravata, va disposto l’annullamento dell’impugnato parere nella parte in cui nega il nulla osta alla sanatoria della piscina e degli interventi ad essa accessori.
Deve quindi procedersi all’esame dell’appello n. 8415/2010.
Il gravame merita accoglimento nella parte in cui è diretto a censurare il capo di sentenza con cui è stato deciso il ricorso di primo grado n. 275/1996.
Risulta, infatti, fondato il motivo con cui l’appellante deduce che il Tribunale avrebbe erroneamente respinto la censura con cui era stato dedotto il vizio di illegittimità derivata dell’impugnato diniego di sanatoria.
Quest’ultimo si basa sul parere negativo espresso dalla Provincia di Grosseto in ordine alla compatibilità dei lavori abusivamente eseguiti col vincolo idrogeologico sussistente sull’area oggetto d’intervento, per cui risente del medesimo vizio che ha determinato, per effetto dell’accoglimento dell’appello n. 6630/2010, l’annullamento del detto parere.
Nella restante parte (quella diretta contro il capo di sentenza con cui è stato definito il ricorso n. 4000/1996) l’appello va, invece, respinto.
Col primo motivo si lamenta che il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto applicabile alla fattispecie una disciplina sanzionatoria (quella di cui all’art. 7, comma 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47) entrata in vigore successivamente alla realizzazione degli abusi.
La doglianza è infondata.
Infatti, questa Sezione ha più volte affermato che in materia di sanzioni amministrative (nella specie, quelle urbanistico-edilizie), non vige il principio di irretroattività della legge, che la Costituzione pone solo per le norme penali (cfr. Cons. Stato, VI, 31 maggio 1982, n. 275; V, 30 settembre 1980, n. 800), per cui per determinare la sfera di applicabilità della disciplina sanzionatoria edilizia occorre aver riguardo non alla data della costruzione abusiva, ma al momento in cui la pubblica amministrazione accerta l’esistenza dell’illecito (Cons. Stato, V, 29 aprile 2000, n. 2544 e 9 febbraio 1996, n. 152).
La riferita conclusione trova una specifica conferma negli artt. 32, comma 3, 33, comma 3 e 40, comma 1, della citata legge n. 47 del 1985, che assoggettano alla demolizione le opere abusive realizzate prima dell’entrata in vigore della legge non suscettibili di sanatoria.
Va comunque rilevato che la sanzione demolitoria non è stata introdotta per la prima volta dalla legge n. 47 del 1985, ma era già prevista dall’articolo 32 della legge urbanistica del 1942.
Col secondo motivo si deduce che il giudice di prime cure avrebbe errato a respingere la doglianza con cui si era lamentato che il Sindaco non avrebbe potuto ingiungere la demolizione delle opere accessorie rispetto alla piscina (vialetto, solarium e pavimentazione esterna) non essendo la detta sanzione applicabile agli interventi soggetti a semplice autorizzazione come quelli di specie.
Il Tribunale ha motivato la reiezione affermando che “Tali opere sono state ritenute, nel loro insieme, contrastanti rispetto al vincolo idrogeologico.
Coerentemente il diniego di sanatoria ha interessato tali interventi unitariamente considerati.
L’impugnato ordine di demolizione ha considerato gli stessi, nel loro complesso, assoggettati a regime concessorio, trattandosi di abusi edilizi rispondenti ad un disegno unitario, ovvero costituenti l’uno il completamento dell’altro, stante la stretta connessione tra piscina, relativi accessi, solarium, e volumi tecnici…. Non è quindi dato scorporare le opere di trasformazione del territorio nei singoli interventi che le compongono, onde valutarne l’impatto e la disciplina isolandone l’una dall’altra, trattandosi di manufatti che rilevano, sul piano degli effetti lesivi per il territorio, nel loro insieme. Inoltre, va esclusa l’applicabilità del regime autorizzatorio proprio delle pertinenze laddove l’opera accessoria acceda ad un manufatto principale abusivo assoggettabile alla sanzione demolitoria…, estendendosi l’esigenza ripristinatoria al complesso dei beni realizzati abusivamente, compresi quelli accessori al manufatto principale abusivo”.
Tuttavia, per un verso tale motivazione risulterebbe estranea al provvedimento impugnato, per altro verso le opere in questione, seppur correlate alla piscina, da essa si distinguerebbero “per le ridotte dimensioni, per l’ubicazione, per il modesto valore economico, per l’assenza di carico urbanistico”.
La censura non merita accoglimento.
Diversamente da quanto l’appellante sostiene non ha alcuna rilevanza che dalla motivazione dell’ordinanza di demolizione non emerga una valutazione unitaria e complessiva degli interventi sanzionati, ciò che conta è, infatti, che oggettivamente esista tra loro quell’intrinseco collegamento funzionale che ne impone una considerazione unitaria.
Nella fattispecie non è dubbio che vialetto, solarium e pavimentazione esterna siano opere a servizio della piscina che, assieme ad essa danno luogo, dal punto di vista urbanistico-edilizio, a un unitario intervento, senza che, in contrario, possano rilevare le caratteristiche delle dette opere accessorie invocate dall’appellante: “ridotte dimensioni,… ubicazione,… modesto valore economico,… assenza di carico urbanistico”.
Col terzo motivo si denuncia l’errore commesso dal giudice di prime cure nel disattendere la censura con la quale era stata dedotta l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.
Il mezzo di gravame è infondato.
Un consolidato orientamento giurisprudenziale da cui la Sezione non ritiene di doversi discostare, esclude che l’ordine di demolizione di opere abusive debba essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, avendo la misura sanzionatoria carattere vincolato (ex plurimis Cons. Stato, IV, 31 agosto 2018, n. 5123; 19 marzo 2018, n. 1717 e 29 novembre 2017, n. 5595; VI, 16 marzo 2018, n. 1688).
Col quarto motivo si lamenta che il Tribunale avrebbe errato a respingere la censura con cui era stato dedotto che in considerazione del lungo tempo trascorso dalla commissione dell’abuso, l’ordine di demolizione avrebbe dovuto essere sorretto da adeguata motivazione.
La doglianza è infondata.
Il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti volti a perseguire l’illecito attraverso l’emanazione di provvedimenti doverosi per legge.
Conseguentemente deve escludersi che l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo richieda una particolare esposizione delle ragioni che la sorreggono risultando la stessa adeguatamente motivata mercé il richiamo al comprovato carattere abusivo delle opere, senza che si impongano sul punto ulteriori oneri motivazionali (Cons. Stato, Cons. Stato, Ad. Plen. 17 ottobre 2017, n. 9; VI, 6 luglio 2018, n. 4135; 19 giugno 2018, n. 3773; 2 maggio 2018, n. 2612 e 26 marzo 2018, n. 1887).
Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Sussistono eccezionali ragioni per disporre la compensazione di spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, così dispone:
a) riunisce gli appelli;
b) accoglie l’appello n. 6630/2010 e, per l’effetto, in riforma della sentenza col medesimo gravata, accoglie il ricorso di primo grado e conseguentemente annulla l’impugnato diniego di nulla osta idrogeologico;
c) accoglie in parte, secondo quanto specificato in motivazione, l’appello n. 8415/2010 e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza col medesimo gravata, accoglie il ricorso di primo grado n. 275/1996 e conseguentemente annulla l’impugnato diniego di sanatoria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini – Presidente
Claudio Contessa – Consigliere
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Raffaele Prosperi – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere, Estensore

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