Un bando di concorso non può consentire la partecipazione ad un concorso a coloro che non siano in possesso di uno dei requisiti previsti dalla normativa primaria o secondaria

Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 30 ottobre 2018, n. 2264.

La massima estrapolata:

In considerazione del principio di legalità, un bando di concorso non può consentire la partecipazione ad un concorso a coloro che non siano in possesso di uno dei requisiti previsti dalla normativa primaria o secondaria, ovvero che siano in possesso di un titolo diverso da quello richiesto, che non sia equiparato al requisito di partecipazione.

Sentenza 30 ottobre 2018, n. 2264

Data udienza 22 marzo 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul numero di registro generale 1759 del 2017, proposto dalle signore La. Di Fe. e Al. Ol., rappresentate e difese dall’avvocato Gi. No., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca (MIUR), in persona del Ministro “pro tempore”, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via (…);
e con l’intervento di
“ad adiuvandum”:
dell’Ordine Nazionale dei Biologi, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso dall’avvocato Ar. Te., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Pi. Ri. in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sez. III bis, n. 11768/2016, resa tra le parti, concernente l’impugnazione del decreto n. 106 del 23 febbraio 2016 (concorso per titoli ed esami per il reclutamento del personale docente nella scuola secondaria di primo e secondo grado – scuole medie e superiori), per la parte di interesse (in particolare, il mancato riconoscimento dell’equiparazione tra il titolo di dottore di ricerca e l’abilitazione all’insegnamento, ai fini della partecipazione al concorso suindicato);
Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del MIUR;
Vista la memoria del MIUR;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 22 marzo 2018 il cons. Marco Buricelli e uditi per le parti l’avvocato Gi. No. per le appellanti, l’avvocato Lu.Di. Pe., su delega dell’avvocato Ar. Te., per l’Ordine interveniente, e l’avvocato dello Stato Marco Stigliano Messuti per il MIUR;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene in decisione il ricorso in appello con il quale le signore Di Fe. e Ol. hanno impugnato la sentenza del TAR del Lazio – Sezione Terza Bis, n. 11768 del 2016, chiedendone la riforma.
Il giudice di primo grado ha respinto, a spese compensate, il ricorso diretto all’annullamento, per la parte di interesse, del decreto del MIUR n. 106 del 23 febbraio 2016, di indizione del concorso per titoli ed esami per il reclutamento del personale docente nella scuola secondaria di primo e di secondo grado, nella parte in cui è richiesto, per la partecipazione alle prove concorsuali, il possesso dell’abilitazione all’insegnamento e si nega, quindi, la partecipazione alla procedura ai laureati che, come le signore Di Fe. e Ol., sono in possesso, o comunque hanno dichiarato di esserlo, senza contestazioni al riguardo da parte del MIUR, del titolo di dottore di ricerca, ma sono prive dell’abilitazione all’insegnamento.
2. Va ricostruita la vicenda sulla quale si è innestata la controversia.
3. Le appellanti hanno conseguito la laurea rispettivamente in Scienze della comunicazione e in Filosofia e, quindi, il dottorato di ricerca in Linguistica.
4. Alle medesime non è stato consentito di partecipare al “concorso per titoli ed esami finalizzato al reclutamento del personale docente per i posti comuni dell’organico dell’autonomia della scuola secondaria di primo e secondo grado”, indetto con il citato decreto n. 106 del 23 febbraio 2016, poiché non in possesso del titolo di abilitazione all’insegnamento, richiesto in modo esplicito dall’art. 3, comma 1, del decreto stesso, secondo il quale alla procedura è ammesso a partecipare, ai sensi dell’art. 1, comma 110, della l. n. 107 del 2015, esclusivamente il candidato in possesso del titolo di abilitazione all’insegnamento, rispettivamente per i posti della scuola secondaria di primo grado e per le scuole secondarie di secondo grado, conseguito entro la data di scadenza del termine per la presentazione della domanda (30 marzo 2016).
5. Col ricorso di primo grado, proposto dinanzi al TAR del Lazio, le interessate – come si desume dall’atto d’appello – hanno prospettato l’impossibilità oggettiva di conseguire l’abilitazione, per ragioni non dipendenti dalla loro volontà (considerata la mancata attivazione di percorsi abilitanti ordinari o speciali, e la mancata applicazione della c. d. “clausola di salvaguardia” in modo tale da consentire la partecipazione anche a coloro che alla data del d. i. n. 460/1998 erano in possesso di un titolo di laurea) ed hanno dedotto che ha rilievo abilitante il dottorato di ricerca.
Il ricorso è stato respinto con la sentenza n. 11768 del 2016, motivata come segue: “non può essere riconosciuta ai ricorrenti l’applicabilità del meccanismo di salvaguardia richiesto, posto che pur non essendo possibile conseguire l’abilitazione per la classe di nuova istituzione A023, ben sarebbe stato possibile acquisirne per uno degli insegnamenti ivi confluiti (ordinanza n. 2803/2016 in termini)”.
6. Ciò premesso, l’appello è affidato alle seguenti censure.
La sentenza di primo grado sarebbe erronea nella parte in cui non ha considerato che il dottorato di ricerca è un titolo di per sé abilitante o, comunque, equipollente al titolo di abilitazione all’insegnamento, dal momento che il titolo accademico suddetto prevede un numero di crediti formativi universitari ben maggiore rispetto a quello previsto dai percorsi abilitanti ordinari e speciali quali SSIS, TFA e PAS.
Al riguardo, si richiamano precedenti giurisprudenziali cautelari, della VI Sezione di questo Consiglio di Stato, favorevoli a dottori di ricerca appellanti in condizione simile a quella delle appellanti odierne.
Viceversa, si constata l’orientamento cautelare e di merito del TAR del Lazio, sfavorevole ai ricorrenti, “non potendosi considerare il dottorato di ricerca come assimilabile all’abilitazione, differenziandosene ratio e presupposti applicativi”.
Di qui, la domanda di annullamento dell’art. 3 del DDG n. 106 del 2016 nella parte relativa al mancato riconoscimento del valore abilitante del dottorato di ricerca, ai fini della partecipazione alla procedura.
Nell’appello si fa presente che il MIUR – Dipartimento per l’istruzione, con nota in data 9 gennaio 2017, ha segnalato che, in seguito a numerose ordinanze di giudici amministrativi di accoglimento di istanze di misure cautelari, nei confronti di alcune categorie di ricorrenti tra i quali, appunto, i dottori di ricerca, in considerazione del carattere asseritamente abilitante del titolo accademico, è stata avviata una ricognizione in vista della ammissione a prove concorsuali suppletive.
Il MIUR ha chiesto il rigetto dell’appello.
Con l’ordinanza n. 1594 del 13 – 14 aprile 2017, l’esecutività della sentenza è stata sospesa e l’istanza di misure cautelari presentata in primo grado è stata accolta, con l’effetto di ammettere “con riserva gli appellanti a prove suppletive, che risultano già calendarizzate”.
7. Con atto notificato il 20 febbraio 2018 e depositato il 22 febbraio successivo, l’Ordine nazionale dei biologi è intervenuto “ad adiuvandum” nel processo, aderendo alla domanda degli appellanti di riformare la sentenza di primo grado, accertando così la “validità ” del titolo di dottore di ricerca quale requisito idoneo per la partecipazione ai concorsi come quello in esame.
Anche nell’atto di intervento vengono richiamati precedenti giurisprudenziali cautelari di questa Sezione favorevoli ai dottori di ricerca.
8. All’udienza del 22 marzo 2018 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
9. Attesa la infondatezza dell’appello nel merito, si può prescindere dal verificare l’ammissibilità del motivo di appello incentrato sul rilievo abilitante del dottorato di ricerca, motivo che, alla luce di un raffronto con il ricorso introduttivo di primo grado, risulta nuovo rispetto alle censure dedotte dinanzi al TAR.
10. Quanto alla censura attinente alla dedotta “impossibilità oggettiva” per le appellanti di ottenere l’abilitazione, a causa della mancata attivazione di percorsi ordinari di abilitazione per la classe di concorso di nuova istituzione A23, il Collegio rileva che la partecipazione al concorso, per la classe di nuova istituzione A23, alla luce del dettato normativo contenuto nel d.P.R. n. 19/2016, è stata comunque consentita a candidati laureati e in possesso di abilitazione all’insegnamento in differenti classi di concorso, sulla base della tabella A di corrispondenza allegata al predetto regolamento. E’ quindi irrilevante la mancata possibilità, per le appellanti, di conseguire l’abilitazione “specifica” per la classe di concorso A023.
11. La questione centrale del giudizio, la cui delicatezza non sfugge a questo Collegio, riguarda il se si possa ravvisare il valore abilitante del dottorato di ricerca, e ciò sull’assunto della equivalenza tra il titolo di dottore di ricerca e il titolo di abilitazione all’insegnamento, ai fini della partecipazione alla procedura concorsuale in discussione.
Il Collegio prende atto della circostanza che è pendente un contenzioso seriale in questa materia e che in taluni casi sono state accolte le domande degli interessati, volte all’emanazione di misure cautelari, con l’ammissione con riserva alle prove suppletive (mentre in altri casi, domande analoghe sono state respinte: cfr. Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2018, n. 1368; sez. VI, 23 marzo 2018, n. 1351 e n. 1350; sez. VI, 6 marzo 2018, n. 1028).
Il Collegio – in considerazione della normativa rilevante in materia e ad un esame approfondito, tipico della fase di merito – ritiene che l’appello debba essere respinto.
12. L’art. 4, comma 2, della l. 19 novembre 1990, n. 341, recante riforma degli ordinamenti didattici universitari, ha previsto che le Università siano titolari della ‘funzione formativà degli insegnanti delle scuole secondarie, mediante la istituzione di apposite Scuole di specializzazione, articolate in vari indirizzi e preordinate al rilascio dei diplomi di abilitazione all’insegnamento (SSIS).
12.1. Nella fase transitoria, l’art. 402 del d.lgs. n. 297 del 1994 ha richiesto il solo possesso dei titoli di studio ai fini dell’ammissione ai concorsi a posti ed a cattedre nelle scuole di ogni ordine e grado, “fino al termine dell’ultimo anno dei corsi di studi universitari per il rilascio dei titoli previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 19 novembre 1990, n. 341, ai fini dell’ammissione ai concorsi a posti e a cattedre di insegnamento”.
In attuazione dell’art. 1, comma 8, della legge n. 315 del 1998, l’art. 1 del decreto interministeriale n. 460 del 1998 stabiliva che “a partire dal primo concorso a cattedre, per titoli ed esami, nella scuola secondaria bandito successivamente al 1° maggio 2002, e fatto salvo quanto disposto in via transitoria dagli articoli 2 e 4, il possesso della corrispondente abilitazione costituisce titolo di ammissione al concorso stesso”.
Le Scuole di specializzazione per l’insegnamento secondario (SSIS) sono state soppresse nel 2009 e – con il decreto ministeriale n. 249 del 10 settembre 2010 – sono state sostituite con l’introduzione dei tirocini formativi attivi (TFA), che costituiscono ‘percorsi ordinari di formazionè per conseguire l’abilitazione all’insegnamento.
Con i successivi d. m. 23 marzo 2013 e DDG n. 58 del 25 luglio 2013, sono stati istituiti percorsi speciali abilitanti (PAS).
Dopo l’entrata in vigore dell’art. 1, commi 110 e 114, della legge n. 107 del 2015 (“Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti”), l’indizione del primo concorso nazionale su base regionale per le scuole d’ogni ordine e grado ha definitivamente attualizzato il principio enunciato nell’art. 1 del decreto interministeriale n. 460/1998, richiedendo – per la partecipazione al concorso – il possesso, entro il termine di scadenza per presentare la domanda, del titolo di abilitazione all’insegnamento (di cui pacificamente gli appellanti sono sprovvisti).
12.2. Riguardo al titolo di dottore di ricerca, l’art. 4 della l. n. 210 del 1998 stabilisce che “i corsi per il conseguimento del dottorato di ricerca forniscono le competenze necessarie per esercitare, presso università, enti pubblici o soggetti privati, attività di ricerca di alta qualificazione” (sul dottorato di ricerca v. anche il d. m. n. 270 del 2004, articoli 3, comma 8, e 6, commi 5 e 6).
13. Dalla lettura dell’atto d’appello, si può desumere che gli stessi appellanti ammettano che manchi una norma espressa, che abbia disposto l’equiparazione.
Essi tuttavia chiedono che, in sede di impugnazione dell’atto di indizione del concorso, sia ravvisata l’illegittimità in parte qua del bando, per il fatto che non abbia esso stesso ravvisato l’assimilazione o l’equipollenza dei titoli e che non abbia dunque loro consentito di partecipare al concorso.
14. Considera al riguardo il Collegio che, dall’esame della normativa sopra richiamata, emerge che:
a) il comma 110 dell’art. 1 della l. n. 107 del 2015 ha richiesto il titolo di abilitazione all’insegnamento, per la partecipazione al concorso de quo;
b) nessuna disposizione di rango primario o secondario ha disposto l’equiparazione o l’equipollenza del titolo di dottorato di ricerca all’esito favorevole dei percorsi abilitanti;
c) la disciplina sui percorsi abilitanti e quella del dottorato di ricerca sono distinte e perseguono finalità diverse.
Ritiene inoltre il Collegio che – in assenza di una equiparazione espressamente disposta da una norma primaria o secondaria – il Ministero legittimamente non abbia consentito di partecipare al concorso in questione anche a chi sia in possesso del titolo di dottore di ricerca.
14. Infatti, in considerazione del principio di legalità, un bando di concorso non può consentire la partecipazione ad un concorso a coloro che non siano in possesso di uno dei requisiti previsti dalla normativa primaria o secondaria, ovvero che siano in possesso di un titolo diverso da quello richiesto, che non sia equiparato al requisito di partecipazione.
15. Gli appellanti, già col ricorso di primo grado, hanno dedotto che il bando sarebbe però illegittimo in parte qua, poiché avrebbe dovuto consentire la partecipazione anche dei dottori di ricerca.
Essi hanno sottolineato che il titolo di dottore di ricerca non potrebbe avere un rilievo inferiore rispetto all’abilitazione, da un lato poiché può essere conseguito dopo il periodo di tre anni (superiore ai tempi previsti per i percorsi abilitanti ordinari o speciali), e dall’altro poiché al titolo del dottorato di ricerca è attribuito un maggior numero di crediti formativi, rispetto a quelli riconosciuti, ad esempio, ai percorsi abilitanti ordinari come i TFA di cui al d. m. n. 249 del 2010.
16. Tali censure vanno esaminate tenendo conto del principio per il quale, qualora sia impugnato un provvedimento che non abbia disposto l’equiparazione di titoli, il giudice amministrativo può sindacare la determinazione amministrativa – a parte i profili di violazione di legge, nella specie non dedotti – per i profili di manifesta irragionevolezza e di ingiustizia manifesta.
Ciò posto, ritiene la Sezione che nella specie non sussistano i profili di eccesso di potere lamentati dagli appellanti.
Innanzitutto, come si è sopra osservato, nessuna disposizione primaria o secondaria ha previsto l’equiparazione auspicata dagli interessati, né ‘bilateralè (nel senso che a sua volta al termine dei percorsi abilitanti, ordinari o speciali, si consegua un titolo equivalente al dottorato di ricerca), né ‘unilateralè (nel senso che il titolo di dottore di ricerca sia equiparato all’esito positivo dei percorsi abilitanti, ordinari o speciali, ma non viceversa).
Inoltre, dalla normativa rilevante in materia emerge che si tratta di ‘percorsà rivolti a sviluppare esperienze e professionalità sulla base di procedimenti ben diversi, in ambiti differenziati e non assimilabili.
Quanto al titolo di dottorato di ricerca, dalla relativa legislazione di settore emerge che lo scopo fondamentale del titolo inerisce all’esercizio “di attività di ricerca di alta qualificazione”: pur se è consentito l’affidamento di una “limitata attività didattica, sussidiaria o integrativa, che non deve in ogni caso compromettere l’attività di formazione alla ricerca” (cfr. art. 4, comma 8, della l. n. 210/1998), la relativa formazione risponde alla primaria finalità di saggiare la capacità di ricerca in un determinato ambito scientifico.
Quanto invece ai percorsi abilitanti, l’art. 2 del d. m. n. 249 del 10 settembre 2010 prevede che “1. La formazione iniziale degli insegnanti di cui all’articolo 1 è finalizzata a qualificare e valorizzare la funzione docente attraverso l’acquisizione di competenze disciplinari, psico-pedagogiche, metodologico-didattiche, organizzative e relazionali necessarie a far raggiungere agli allievi i risultati di apprendimento previsti dall’ordinamento vigente. 2. E’ parte integrante della formazione iniziale dei docenti l’acquisizione delle competenze necessarie allo sviluppo e al sostegno dell’autonomia delle istituzioni scolastiche secondo i principi definiti dal decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275”.
Viene dunque chiaramente in risalto una attività di formazione orientata alla ‘funzione docentè, che di per sé si caratterizza per il continuo contatto con gli allievi, ai quali vanno trasmesse conoscenze anche sulla base di competenze psico – pedagogiche.
Inoltre, contrariamente a quanto dedotto dalle appellanti, ad avviso della Sezione non è condividibile l’osservazione per cui i possessori del titolo del dottorato di ricerca sarebbero ‘potenzialmente più qualificatà rispetto ai possessori dell’abilitazione all’insegnamento, che sono viceversa ammessi a partecipare alle prove concorsuali.
Poiché ha un rilievo oggettivo la finalità della procedura concorsuale, diretta a vagliare le capacità dei partecipanti rispetto alla attività di insegnamento, gli appellanti hanno chiesto di assimilare situazioni oggettivamente disomogenee: i percorsi abilitanti sono finalizzati a far acquisire competenze didattiche specifiche, anche per favorire l’integrazione scolastica degli alunni con disabilità, come disposto dalla l. 5 febbraio 1992, n. 104, mentre il titolo accademico del dottorato di ricerca si consegue all’esito di una preparazione avanzata nell’ambito del settore scientifico disciplinare di riferimento ed è per questo valutabile nell’ambito della ricerca scientifica.
In definitiva, va condiviso e confermato l’orientamento cautelare più recente della Sezione che, sul punto, valorizza la “diversità ontologica tra percorsi di abilitazione e dottorato di ricerca”, evidenziando come non vi siano “né diposizioni espresse, né considerazioni di ricostruzione sistematica che possano indurre l’interprete a ritenere il conseguimento del dottorato di ricerca titolo equipollente all’abilitazione all’insegnamento”.
Il riferimento, esplicito, contenuto nel comma 110 dell’art. 1 della l. n. 107 del 2015, ai candidati in possesso del titolo di abilitazione all’insegnamento, non consente una interpretazione tale da poter ammettere, alla procedura concorsuale, anche i possessori del titolo di dottore di ricerca, sprovvisti di abilitazione.
17. Quanto infine al richiamo alla Direttiva 2005/36/CE, come recepita dal d.lgs. n. 206 del 2007, è risolutivo osservare come essa non abbia escluso che lo Stato membro possa subordinare l’accesso a una professione regolamentata al possesso di determinate qualifiche professionali (per considerazioni ulteriori si rinvia, anche ai sensi degli articoli 60, 74 e 88, comma 2, lett. d) del c.p.a., a Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 1516 del 2017, che ha confermato la sentenza che aveva respinto un ricorso diretto all’annullamento dell’art. 3, comma 1, del decreto n. 106 del 2016, con cui veniva richiesto il possesso dell’abilitazione, quale requisito di ammissione alla procedura concorsuale).
18. Per le ragioni che precedono, l’appello va respinto, con conseguente caducazione della misura cautelare nel frattempo disposta.
19. Si può prescindere, pertanto, dall’esaminare l’ulteriore tesi difensiva del Ministero appellato, per il quale una equipollenza tra il titolo di dottore di ricerca e l’abilitazione all’insegnamento comporterebbe l’ineludibile questione della identificazione della corrispondenza tra il titolo dottorale conseguito e la classe di insegnamento rispetto alla quale potrebbe essere ammesso il richiedente.
20. Il carattere essenzialmente interpretativo della controversia giustifica, tuttavia, eccezionalmente, la compensazione tra le parti delle spese e dei compensi del grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 1759 del 2017, come in epigrafe proposto, lo respinge confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.
Spese del secondo grado del giudizio compensate.
Dispone che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 22 marzo 2018, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Marco Buricelli – Consigliere, Estensore
Giordano Lamberti – Consigliere
Italo Volpe – Consigliere

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