La concessione di contributi e sovvenzioni pubbliche ed il riparto di Giurisdizione

Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 30 novembre 2018, n. 1570.

La massima estrapolata:

In materia di controversie riguardanti la concessione di contributi e sovvenzioni pubbliche, anche dopo l’introduzione del Codice del processo amministrativo, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere ricercato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione, mentre è configurabile una situazione d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la questione riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.

Sentenza 30 novembre 2018, n. 1570

Data udienza 1 marzo 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6779/2016, proposto dal sig. Gi. Sa., rappresentato e difeso dagli avvocati An. Ma. e Lu. Ap., con domicilio eletto in Roma, via (…), presso lo studio dell’avvocato Sa. Di Cu.,
contro
il Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative Antiracket e Antiusura e altri, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via (…), nonché,
nei confronti di
Consap – Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tar Campania, Salerno, sez. I, 13 gennaio 2017, n. 39, resa tra le parti, che ha: accolto il ricorso per la parte impugnatoria e, per l’effetto, ha annullato il decreto del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura n. 100/E del 20 marzo 2014, con il quale è stata disposta la revoca del precedente decreto commissariale n. 1463 del 5 luglio 2002, che aveva concesso al sig. Sa., quale vittima dell’estorsione, una elargizione di Euro 515.850,30; dichiarato inammissibile, e comunque infondata, l’azione risarcitoria del danno patrimoniale e non patrimoniale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative Antiracket e Antiusura e altri;
Visto l’appello incidentale, notificato dal Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative Antiracket e Antiusura e altri il 4 ottobre 2016 e depositato il successivo 17 ottobre;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 marzo 2018 il Cons. Giulia Ferrari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il sig. Gi. Sa., titolare della lm. Su. s.r.l., è stato vittima di una serie di richieste estorsive da parte della criminalità organizzata, a causa delle quali la società è fallita. A seguito della sua collaborazione il Tribunale di Salerno, con sentenza n. 3422 del 2000, ha condannato gli autori delle condotte estorsive. Detta sentenza è stata sostanzialmente confermata dalla Corte di Appello di Salerno, con sentenza n. 615 del 2008. Nelle more della definizione del giudizio di primo grado il sig. Sa., in data 5 marzo 2001, ha presentato la domanda per ottenere l’elargizione di una somma di denaro pari al danno patrimoniale subito, da destinare alla ripresa dell’attività imprenditoriale, ai sensi della l. 23 febbraio 1999, n. 44.
Con decreto n. 1463 del 5 luglio 2002, il Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura accoglieva l’istanza del sig. Sa., elargendo l’importo di Euro 515.850,30. Tale decreto è stato annullato, in autotutela, dallo stesso Commissario con decreto n. 1669 del 20 novembre 2002 per asserita falsa rappresentazione resa, da parte del sig. Sa. in ordine alla riconducibilità alle vicende estorsive dei danni subiti dalla società Imba, avendo egli taciuto che la società si trovava già in stato di insolvenza. Avverso tale annullamento l’interessato ha proposto ricorso (n. 427/2003).
A seguito dell’annullamento in autotutela, la CPNSAP s.p.a., Gestione del Fondo di solidarietà, ha diffidato il sig. Sa. a restituire la somma già elargita, con atto del 17 marzo 2003, avverso il quale l’interessato ha proposto un nuovo ricorso (n. 1585/2003). Con decreto del Commissario Straordinario n. 1887/2003, gravato con un ennesimo ricorso (n. 2687/2003), è stato confermato l’annullamento della elargizione.
Con sentenza n. 251 del 2005 il Tar Salerno ha accolto il ricorso. L’appello proposto avverso detta sentenza è stato dichiarato tardivo, con sentenza della VI Sezione del Consiglio di Stato n. 9416/2010.
Nelle more della pubblicazione della sentenza del Tar Salerno n. 251 del 2005, il sig. Sa. è stato rinviato a giudizio per il reato di cui all’art. 640 c.p., fondato sulle stesse circostanze (false dichiarazioni in merito alla sussistenza dei requisiti necessari per poter ottenere l’elargizione) che il Sostituto Procuratore della Repubblica aveva segnalato al Commissario Straordinario. Con sentenza n. 2776/2012 la Corte di Appello di Salerno ha assolto l’imputato dal reato ascrittogli “perché il fatto non sussiste”.
Pochi mesi dopo la pubblicazione della sentenza della Corte di Appello il Commissario, con decreto n. 100/E del 20 marzo 2014, ha disposto una nuova revoca del decreto n. 1463 del 2002 di concessione del contributo, questa volta per non avere fornito la prova relativa alla destinazione ad attività economiche di tipo imprenditoriale delle somme che gli erano state corrisposte.
Avverso tale ultimo provvedimento il sig. Sa. ha proposto ricorso al Tar Salerno che, con sentenza n. 39 del 13 gennaio 2017, dopo aver motivatamente trattenuto la giurisdizione, ha accolto l’azione proposta per l’annullamento del decreto di revoca, mentre ha dichiarato inammissibile, e comunque infondata nel merito, l’azione per la condanna al risarcimento del danno patrimoniale e non.
2. Con appello notificato il 12 luglio 2016, e depositato il successivo 23 agosto, il sig. Sa. ha impugnato la succitata sentenza n. 39 del 2017 nella parte in cui ha dichiarato inammissibile – e comunque infondata – l’azione risarcitoria. Ha dedotto:
a) Error in iudicando – Erronea motivazione – Violazione di legge (art. 30 c.p.a., in relazione agli artt. 11 e 14 delle preleggi).
La sentenza del giudice di primo grado, nel dichiarare la tardività dell’azione risarcitoria, non ha tenuto conto dei principi dettati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 6 del 2015, che ha chiarito come l’introduzione di un termine di decadenza di centoventi giorni – decorrente, a seconda dei casi, dalla verificazione del fatto lesivo o dalla conoscenza del provvedimento dannoso – costituisce un’innovazione legislativa rispetto al regime prescrizionale quinquennale, ex art. 2947 c.c.. Ne consegue che l’applicazione del nuovo termine decadenziale, previsto dall’art. 30 c.p.a., a fattispecie sostanziali anteriori, in mancanza di una normativa transitoria ad hoc, sarebbe contraria ai principi generali stabiliti dalle disposizioni preliminari al codice civile in materia di efficacia delle leggi nel tempo (art. 11) e di portata applicativa di norme eccezionali (art. 14).
b) Error in iudicando – Erronea motivazione – Violazione di legge (art. 30 c.p.a., in relazione agli artt. 2043 e 1224 cod. civ.).
Il Tar Salerno ha errato nel ritenere di non poter accogliere la domanda risarcitoria, per quanto concerne i danni sia patrimoniali che non patrimoniali. E’, infatti, innegabile che per effetto della condotta della Pubblica amministrazione il sig. Sa. non ha potuto utilizzare gli importi erogati; gli è stata di fatto sottratta la disponibilità del denaro erogato, per cui egli è stato posto nell’impossibilità sostanziale di utilizzare il denaro per realizzare le attività imprenditoriali progettate. Solo con l’impugnata sentenza n. 39 del 2016 egli ha acquistato la certezza di poter disporre ed utilizzare per la propria attività imprenditoriale la somma ricevuta.
L’attività amministrativa, che ha indebitamente impedito al sig. Sa. di programmare la propria attività imprenditoriale e utilizzare proficuamente le somme che gli erano state accordate, deve necessariamente condurre ad una compensazione dei danni patrimoniali subiti. Tale compensazione può legittimamente quantificarsi con gli interessi legali e con la rivalutazione monetaria sul capitale iniziale di Euro 515.850,30, ossia sulla somma originariamente concessa a titolo di elargizione, per un ammontare di Euro 287.099,14.
È pertanto da ritenersi erronea la sentenza impugnata nella parte in cui ritiene che i danni patrimoniali non siano stati provati.
c) Error in iudicando – Erronea motivazione – Violazione di legge (art. 30 c.p.a., in relazione all’art. 2043 cod. civ.) – Error in procedendo (violazione art. 2729 c.c., in relazione all’art. 116 c.p.c.).
La sentenza del Tar è erronea perché non considera, nel negare il danno non patrimoniale, i principi sanciti dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 2013, sul legittimo ricorso alla presunzione semplice, intendendosi con ciò la sufficienza della prova dell’esistenza del fatto-base, della ragionevole desumibilità da tale fatto noto di quello ignoto secondo una verificata regola di esperienza, della conseguente esenzione della parte dall’onere di provare il fatto rilevante ma ignoto in assenza di prova contraria.
d) Error in iudicando – Erronea motivazione – Violazione di legge (art. 30 c.p.a., in relazione agli artt. 2043 ss. cod. civ.) – Error in procedendo (violazione art. 2729 c.c., in relazione all’art. 116 c.p.c.).
La sentenza impugnata afferma che “la parte ricorrente non indica i profili di colpa – ulteriori rispetto alla sola illegittimità dei provvedimenti adottati – che dovrebbero connotare la fattispecie risarcitoria, non essendo gli stessi rinvenibili nella mera reiterazione dei provvedimenti negativi… “. In realtà, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice di primo grado, nella fattispecie sono individuabili tutte le ragioni che depongono per la sussistenza dell’elemento soggettivo. Traspare, invero, dal comportamento dell’amministrazione l’obliterazione degli interessi del sig. Sa. meritevoli di tutela, e ciò non solo per la reiterata adozione di provvedimenti illegittimi, ma anche per i comportamenti successivi alle molteplici sospensioni cautelari accordate nell’ambito dei giudizi incardinati dinanzi al Tar Salerno.
Nella sentenza del giudice di primo grado è errata – anche dal punto di vista fattuale – la considerazione in ordine all’ultima revoca, asseritamente fondata sulle “iniziali risultanze del procedimento penale”. Basti rilevare, infatti, che l’ultima revoca è stata adottata successivamente alla sentenza della Corte di Appello di Salerno n. 2776 del 15 marzo 2013 (passata in giudicato il 2 maggio 2013). Sicchè, prima di emettere qualsiasi provvedimento, l’Amministrazione era tenuta non solo a controllare le “iniziali risultanze del procedimento penale”, ma anche a verificare il seguito del procedimento stesso. Tale circostanza, da sola, è sufficiente ad integrare l’elemento soggettivo della colpa, se non altro della Pubblica amministrazione.
3. Il sig. Sa. ha dunque diritto al risarcimento del danno ex art. 30, comma 2, c.p.a., a titolo di danni patrimoniali e non patrimoniali, nella misura complessiva di Euro 340.665,14, ovvero nella diversa misura che si vorrà disporre, anche in via equitativa ex art. 1226 cod. civ., oltre interessi e rivalutazione monetaria.
4. Con appello incidentale, notificato il 4 ottobre 2016 e depositato il successivo 17 ottobre, il Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative Antiracket e Antiusura, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’U.T.G. – Prefettura di Salerno hanno impugnato la sentenza del Tar Salerno n. 39 del 2016 nella parte in cui ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia sottoposta al suo esame nonché nella parte in cui ha accolto il ricorso impugnatorio, riconoscendo l’impossibilità del sig. Sa. di presentare un progetto di finanziamento e, dunque, l’illegittimità della revoca.
5. Alla pubblica udienza dell’1 marzo 2018 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Come esposto in narrativa la sez. I del Tar Salerno, con l’impugnata sentenza n. 39 del 13 gennaio 2016, ha annullato il decreto del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura n. 100/E del 20 marzo 2014, con il quale è stata disposta la revoca del precedente decreto commissariale n. 1463 del 5 luglio 2002, che aveva concesso al sig. Sa., quale vittima dell’estorsione, una elargizione di Euro 515.850,30; ha invece dichiarato inammissibile, e comunque infondata, l’azione risarcitoria del danno patrimoniale e non patrimoniale.
La sentenza è stata impugnata: a) con appello principale dal sig. Sa., relativamente al capo che ha dichiarato inammissibile, e comunque infondata, l’azione risarcitoria; b) con appello incidentale, proposto dal Commissario Straordinario del Governo per il Coordinamento delle Iniziative Antiracket e Antiusura e altri, relativamente ai capi che hanno dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo e accolto, nel merito, l’azione annullatoria.
Il Collegio deve principiare l’esame dalla questione relativa alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, contestata con l’appello incidentale.
Il relativo motivo è fondato.
Ed invero, ai sensi dell’art. 1, l. 23 febbraio 1999, n. 44, ai soggetti danneggiati da attività estorsive è elargita una somma di denaro a titolo di contributo al ristoro del danno patrimoniale subito, nei limiti e alle condizioni stabiliti dalla stessa legge. Il successivo art. 15 chiarisce che il beneficiario deve dimostrare che le somme già corrisposte sono state destinate ad attività economiche di tipo imprenditoriale. Tale prova deve essere offerta, in caso di corresponsione dell’elargizione in un’unica soluzione, entro i dodici mesi successivi alla corresponsione del contributo in unica soluzione o dell’ultimo rateo.
Hanno chiarito le Sezioni Unite della Corte di cassazione (n. 18983 del 31 luglio 2017) che l’indennità per cui causa è oggetto di un vero e proprio diritto soggettivo, in quanto in ordine alla sua corresponsione non residua alcun margine di discrezionalità una volta che i competenti organi amministrativi abbiano compiuto, con esito favorevole per il richiedente, l’istruttoria prevista dalla legge.
Ha ricordato il giudice della giurisdizione che, per la concessione dei benefici di cui alla l. n. 44 del 1999, è prevista una procedura che si sviluppa in due fasi: una prima fase è di competenza del Prefetto che, una volta ricevuta la domanda per la concessione dell’elargizione, acquisisce gli elementi istruttori e fa una analisi e valutazione dei requisiti per la concessione del beneficio, redigendo un rapporto sulla base delle risultanze istruttorie; una seconda fase, in cui Comitato di solidarietà per le vittime dell’estorsione e dell’usura esamina il rapporto del Prefetto e la documentazione allegata e delibera l’accoglimento o meno della proposta. Il procedimento si conclude con un decreto a firma del Commissario straordinario del governo per il coordinamento delle inezie attive antiracket e antiusura.
L’istruttoria, che il Prefetto deve compiere, è disciplinata dall’art. 11 cit. l. n. 44 ed è incentrata sull’accertamento che il richiedente è stato vittima di un delitto estorsivo, accertamento che avviene mediante informazioni degli organi di polizia e dell’autorità giudiziaria e, qualora siano in corso indagini preliminari, con il parere del pubblico ministero competente.
Dall’esame di tale procedura emerge che l’attività della Pubblica amministrazione non è improntata ad alcun potere discrezionale.
L’attività della Pubblica amministrazione non si estende alla valutazione di comparativi interessi pubblici e privati con la possibilità di valutare discrezionalmente se alle vittime di attività estorsiva spetti o meno il contributo, ma l’accertamento è limitato alla circostanza di fatto se il richiedente sia stato o meno vittima di un delitto da attività estorsiva ed all’entità dei danni causalmente derivati da tale attività . All’accertamento della sussistenza dei requisiti previsti dalla legge segue necessariamente la concessione del beneficio, essendo stata già eseguita a monte dal legislatore la valutazione dell’interesse pubblico che giustifica la concessione del beneficio a tutti i soggetti colpiti da attività estorsiva.
Corollario obbligato di tale premessa è che, essendo il beneficiario titolare di una posizione giuridica di diritto soggettivo, il provvedimento che dispone la revoca dell’elargizione, per inadempimento all’obbligo di legge di investire la stessa in attività economiche di tipo imprenditoriali, deve essere impugnato dinanzi al giudice ordinario.
Tale conclusione trova conferma nel più generale orientamento – consolidatosi nella giurisprudenza del giudice amministrativo a seguito della pronuncia dell’Adunanza plenaria (29 gennaio 2014 n. 6) e delle sentenze delle Sezioni unite della Cassazione (0rd., 18 settembre 2017, n. 21549) – secondo cui in materia di controversie riguardanti la concessione di contributi e sovvenzioni pubbliche, anche dopo l’introduzione del Codice del processo amministrativo, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere ricercato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione, mentre è configurabile una situazione d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la questione riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cns. St., sez. V, 5 marzo 2018, n. 1351; id. 11 luglio 2016, n. 3051).
Da quanto sopra chiarito discende l’accoglimento del motivo proposto con l’appello incidentale avverso la declaratoria, da parte del giudice di primo grado, della giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia sottoposta al suo esame, l’annullamento senza rinvio dell’impugnata sentenza del Tar Salerno e la declaratoria della spettanza della giurisdizione, nella materia considerata, al giudice ordinario, davanti al quale la causa può essere riassunta, nei termini di cui all’art. 11, comma 3, c.p.a.. Sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda ove il processo venga riproposto davanti al giudice munito di giurisdizione.
2. L’accoglimento del motivo dell’appello incidentale rivolto a fare dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario nella presente controversia comporta l’improcedibilità dell’appello principale proposto avverso il capo della sentenza del Tar Salerno che ha dichiarato inammissibile, e comunque infondata, la domanda risarcitoria.
3. Le spese di lite del presente grado di giudizio vanno compensate, per evidenti ragioni di equità .

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza,
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto: a) accoglie l’appello incidentale e, in riforma della sentenza del Tar Salerno, sez. I, 13 gennaio 2017, n. 39, dichiara il ricorso di primo grado inammissibile, stabilendo che la giurisdizione sulla presente controversia spetta al giudice ordinario davanti al quale la causa può essere riassunta, nei termini di cui all’art. 11, comma 3, c.p.a.; b) dichiara improcedibile l’appello principale.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani – Presidente
Umberto Realfonzo – Consigliere
Massimiliano Noccelli – Consigliere
Pierfrancesco Ungari – Consigliere
Giulia Ferrari – Consigliere, Estenso

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