Associazioni rappresentative di interessi collettivi e la legittimazione attiva

Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 14 gennaio 2019, n. 288.

La massima estrapolata:

Nel processo amministrativo la legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi obbedisce a regole stringenti, essendo necessario che: a) la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati; b) l’interesse tutelato con l’intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all’associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbe automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio.

Sentenza 14 gennaio 2019, n. 288

Data udienza 26 aprile 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4368 del 2017, proposto da:
Federazione Al. – Sezione di Coordinamento Penisola Sorrentina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lu. To., domiciliato ex art. 25 Cod. proc. amm. presso la Segreteria sezionale del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…);
contro
Ente D’Ambito Sarnese Vesuviano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. Vu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Br. in Roma, via (…);
nei confronti
G.O. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ca. Mi., Al. Li., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ca. Mi. in Roma, via (…);
Regione Campania, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: SEZIONE I n. 02437/2017, resa tra le parti, concernente l’impugnativa della sentenza del TAR Campania – Napoli n. 2437 dell’8.5.2017 nonché per l’effetto devolutivo dell’appello avverso e per l’annullamento: a) Della delibera del Commissario Straordinario dell’Ente d’Ambito Sarnese Vesuviano n. 19 dell’8.8.2016, così come comprensiva dei relativi allegati (Programma degli interventi, Piano economico finanziario e Stato Finanziario, Piano Tariffario e di rendiconto finanziario, elenco mutui, struttura corrispettivi ATO3, Relazione metodologica di accompagnamento ex art. 7.3 lett. d) deliberazione AEEGSI n. 664/2015/R/idr del 5.8.2016); b) Della delibera del Commissario Straordinario dell’Ente d’Ambito Sarnese Vesuviano n. 20 dell’1.9.2016; c) Ove e per quanto lesivo, del verbale di validazione del 24.5.2016; d) Ove e per quanto lesivo del verbale del 18.5.2016 avente ad oggetto la istanza di riequilibrio finanziario avanzata da GO. S.p.A.; e) ove e per quanto lesivo del Piano di Ambito approvato sostanzialmente dalla sola GO.; f) di tutti gli atti presupposti consequenziali e connessi, anche non conosciuti, con riserva espressa di formulare motivi aggiunti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della G.O. s.p.a. e dell’Ente D’Ambito Sarnese Vesuviano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 aprile 2018 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Lu. To.i, Lu. Vu., Ca. in dichiarata delega degli avvocati Al. Li. e Ca. Mi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La Federazione Al.-Sezione di coordinamento Penisola sorrentina, associazione che raggruppa nella penisola sorrentina 106 alberghi e 5 villaggi turistici, ha interposto appello nei confronti della sentenza 8 maggio 2017, n. 2437 del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. I, che ha dichiarato inammissibile il suo ricorso avverso le delibere del Commissario straordinario dell’Ente d’Ambito Sarnese Vesuviano n. 19 in data 8 agosto 2016 e n. 20 del successivo 1 settembre, di approvazione dello schema regolatorio del servizio idrico integrato, in attuazione della delibera n. 664/2015/R/idr dell’A.E.E.G., concernente il nuovo metodo tariffario idrico per i gestori del servizio stesso nel periodo 2016-2019
Le delibere commissariali hanno approvato le nuove tariffe, sensibilmente più alte (di circa il trenta per cento) di quanto sarebbe stato possibile, con il conseguente incremento del trenta per cento della tariffa degli associati, a fronte di un’attività di manutenzione ordinaria non solo insufficiente, ma anche immutata rispetto alla situazione precedente.
Con il ricorso in primo grado la Federazione Al.-Sezione di coordinamento della Penisola sorrentina ha impugnato i predetti provvedimenti deducendone l’illegittimità per violazione delle ll.rr. Campania n. 15 del 2015 e n. 1 del 2006, del d.lgs. n. 152 del 2006, per carenza di potere ovvero incompetenza, nell’assunto che il commissario straordinario sia deputato all’ordinaria amministrazione, mentre nel caso di specie ha adottato un piano di interventi di manutenzione straordinaria (finalizzato cioè alla realizzazione di opere straordinarie di rinnovamento della rete idrica e fognaria), nonché sotto vari profili sintomatici dell’eccesso di potere, ed anche per violazione di precedenti giudicati, in relazione la recupero delle c.d. “partite pregresse ante 2012” sulla base di provvedimenti già adottati dal giudice amministrativo.
2. – La sentenza appellata ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva della Federazione Al., nell’assunto che non possa esserle riconosciuta “in mancanza di una specifica previsione statutaria al riguardo, la titolarità del potere di rappresentanza giudiziale a tutela degli specifici interessi dei singoli associati azionati nel presente giudizio”.
3.- Con il ricorso in appello la Federazione Al.-Sezione di coordinamento Penisola sorrentina ha dedotto l’erroneità della sentenza nell’assunto di avere allegato come il costo delle utenze (acqua, luce e gas) costituisca una delle principali voci di costo che gravano sugli esercenti dell’attività alberghiera, costituendo dunque la tutela in materia un interesse collettivo dell’associazione ricorrente, contemplato dallo statuto (artt. 2, comma 2, lett. f, j, l), oltre che un interesse proprio, in quanto fruitrice diretta del servizio idrico, riproponendo i motivi del ricorso di primo grado.
4. – Si è costituito in resistenza l’Ente d’Ambito Sarnese Vesuviano, chiedendo la reiezione dell’appello e riproponendo le eccezioni, melius gli argomenti difensivi di merito svolti in primo grado ed assorbiti in ragione della natura della decisione.
5. – Si è altresì costituita in resistenza la G.O.-Ge. Ot. Ri. Id. s.p.a. concludendo per la reiezione dell’appello.
6.- All’udienza pubblica del 26 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Il primo e centrale motivo di appello censura la statuizione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva in capo alla Federazione ricorrente ritenendola viziata nella motivazione ed intrinsecamente contraddittoria. Ad avviso dell’appellante, infatti, l’interesse collettivo azionato in questo giudizio rientra nel perimetro delle finalità statutarie dell’associazione, di tutela degli esercenti l’attività alberghiera, gravati dall’incremento delle tariffe idriche, ed inoltre la Federazione ha un interesse proprio in quanto fruitrice diretta del servizio, risultando pertanto legittimata anche in proprio. Sotto il primo profilo, la sentenza non avrebbe tenuto conto delle clausole statutarie di cui all’art. 2, comma 2, lett. f), lett. j) ed l), essendosi limitata ad esaminare la disposizione di cui all’art. 2.1, lett. a), peraltro letta in modo molto restrittivo, e non avrebbe adeguatamente valorizzato la clausola di cui all’art. 14, lett. c).
Il motivo è infondato.
La giurisprudenza è consolidata nel ritenere che nel processo amministrativo la legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi obbedisce a regole stringenti, essendo necessario che: a) la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati; b) l’interesse tutelato con l’intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all’associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbe automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio; resta infine preclusa ogni iniziativa giurisdizionale sorretta dal solo interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi, occorrendo un interesse concreto ed attuale (imputabile alla stessa associazione) alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso (Cons. Stato, Ad. plen., 2 novembre 2015, n. 9).
Seguendo tali coordinate ermeneutiche, sinteticamente tracciate, occorre verificare la condivisibilità del nucleo motivazionale della sentenza, consistente nell’affermazione secondo cui “dalla lettura delle norme statutarie della Federazione ricorrente non emerge, rispetto all’interesse azionato nel presente giudizio, alcuna specifica attribuzione del potere di rappresentanza processuale degli associati né questo può desumersi in via diretta dalle finalità dell’organismo, prevedendosi tra gli scopi di questo – e con formula invero generica – “la tutela e la rappresentanza degli interessi sociali ed economici delle imprese in essa organizzate nei confronti delle istituzioni pubbliche e private nonché delle organizzazioni politiche, sociali, economiche e sindacali locali e, attraverso Federalberghi Campania, regionali e Federalberghi Nazionale, nazionali, comunitarie ed internazionali (art. 2, lett. a, dello statuto […])”.
L’appellante sostiene che altre clausole statutarie siano idonee ad evidenziare che le finalità della Federazione giustificano la titolarità dell’interesse collettivo azionato.
Osserva il Collegio che tale non è quella di cui all’art. 2, comma 2, lett. f), in quanto la proposizione di un ricorso avverso lo schema regolatorio del servizio idrico non rientra oggettivamente nell’attività di “assistere le imprese associate nelle attività di aggiornamento normativo, tecnico, contrattuale, commerciale, tutelandole e promuovendole”, evidenziante piuttosto un contenuto consultivo e formativo. Un’analoga soluzione si impone per la disposizione statutaria di cui all’art. 2, comma 2, lett. j), che enuclea l’attività volta ad “avviare, partecipare, finanziare o contribuire ad ogni iniziativa che in modo diretto, mediato o strumentale permetta o faciliti il raggiungimento dei propri fini istituzionali, anche costituendo o partecipando ad istituti, società, associazioni, fondazioni od enti, di qualsiasi natura giuridica nonché compiendo operazioni immobiliari, mobiliari, finanziarie o creditizie”, aliene all’ambito proprio della tutela giurisdizionale nei confronti degli incrementi tariffari, come pure per la disposizione “di chiusura” (ma con portata indefinita) di cui alla lett. l), concernente l’esercizio di “ogni altra funzione che sia ad essa conferita da leggi e disposizioni di Autorità pubbliche, o da deliberazioni dei propri organi”, la quale, in ogni caso, non conferisce all’associazione il potere di agire in giudizio per la difesa di interessi di singoli membri.
Né a diverso risultato conduce l’art. 14, comma 2, lett. c), dello statuto, che si limita a riconoscere la legale rappresentanza, anche processuale, al presidente, senza però nulla specificare in ordine all’ambito materiale.
Al contrario, come rilevato anche dal primo giudice, appare abbastanza agevole inferire dall’art. 2, comma 1, lett. a), dello statuto che la tutela e la rappresentanza degli interessi spetti a Federalberghi Campania con riguardo alle istituzioni regionali; quindi, ove si ritenga che tale clausola statutaria ricomprenda anche la legittimazione processuale, questa spetterebbe alla Federalberghi Campania, e non già alla Sezione di coordinamento della Penisola sorrentina.
2. – La sentenza appare dunque condivisibile, occorrendo precisare ancora che la Federazione Al., Sezione di coordinamento Penisola sorrentina, non può neppure invocare una legittimazione in proprio, sia perchè non ha a tale titolo agito, neppure in questa sede, sia perché non è dimostrato in atti che la Federazione fruisca del servizio, o comunque subisca diretto pregiudizio dall’incremento delle tariffe.
3. – Alla stregua di quanto esposto l’appello deve essere respinto.
Sussistono giusti motivi, in relazione alla peculiarità della vicenda, anche fattuale, per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Roberto Giovagnoli – Consigliere
Claudio Contessa – Consigliere
Valerio Perotti – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere, Estensore

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