Espulsione del cittadino straniero ed il legame familiare

Corte di Cassazione, sezione prima civile, Sentenza 15 gennaio 2019, n. 781.

La massima estrapolata:

In tema di espulsione del cittadino straniero, il legame familiare che consente allo straniero di rimanere comunque in Italia deve essere effettivo. Non è sufficiente per evitare l’espulsione, né la convivenza con i genitori né la scuola professionale frequentata con profitto. Tali elementi non provano l’effettività del legame familiare, che può essere desunto da una serie di parametri, quali l’esistenza di un rapporto di coniugio, la durata di un matrimonio, la nascita di figli e la loro età, la convivenza, altri fattori che testimoniano l’effettività di una vita familiare, la dipendenza economica dei figli maggiorenni e dei genitori e le difficoltà che il coniuge o i figli rischiano di affrontare in caso di espulsione.

Sentenza 15 gennaio 2019, n. 781

Data udienza 30 ottobre 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCHIRO’ Stefano – Presidente

Dott. SAMBITO Maria G.C. – Consigliere

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere

Dott. MELONI Marina – Consigliere

Dott. LAMORGESE Antonio – rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 13966/2016 proposto da:
Ministero dell’Interno, Prefettura Firenze Ufficio Territoriale del Governo, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale Dello Stato, ope legis;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS);
– intimato –
avverso il provvedimento del GIUDICE DI PACE di FIRENZE, depositato il 27/11/2015;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 30/10/2018 dal cons. LAMORGESE ANTONIO PIETRO;
lette le conclusioni scritte del P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale DE RENZIS LUISA, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

FATTI DI CAUSA

1.- Il Giudice di Pace di Firenze, con decreto del 20 novembre 2016, ha accolto l’opposizione di (OMISSIS), cittadino albanese, avverso il provvedimento prefettizio di espulsione emesso Decreto Legislativo n. 286 del 1998, ex articolo 13, comma 2, lettera b), per essersi egli trattenuto nel territorio nazionale oltre il termine di scadenza del soggiorno per motivi di turismo. Il Giudice di Pace ha affermato che lo straniero soggiornava attualmente con i propri genitori e frequentava una scuola professionale, sicche’ l’espulsione comprometterebbe la sua regolarizzazione.
2.- Avverso questo provvedimento ha proposto ricorso per cassazione il Ministero dell’interno. L’intimato non ha svolto attivita’ difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- Con il primo motivo il Ministero denuncia violazione dell’articolo 115 c.p.c. e omessa motivazione sulle ragioni dell’annullamento dell’espulsione e, con il secondo, violazione del Decreto Legislativo n. 286 del 1998, articolo 13, comma 2 (rectius: 2 bis), perche’, essendo maggiorenne, lo straniero non puo’ essere regolarizzato per motivi di famiglia, non avendo i requisiti per ricongiungersi con i propri genitori; il terzo motivo denuncia violazione dell’articolo 28, comma 3, del Decreto Legislativo citato, perche’ il diritto all’unita’ familiare non puo’ prevalere sulle ragioni giustificative dell’espulsione, trattandosi di soggetto maggiorenne non avente i requisiti per il ricongiungimento di cui all’articolo 29, comma 1, lettera b) e c); il quarto motivo lamenta violazione della direttiva CE n. 115 del 2003, non avendo il Giudice di Pace tenuto conto che il (OMISSIS) non puo’ accedere alla procedura di ricongiungimento familiare, che l’espulsione costituisce atto vincolato della P.A. e che non si ravvisa alcun sradicamento dalla sua famiglia con la quale viveva in Albania prima di arrivare in Italia nel 2013, all’eta’ di 22 anni; il quinto motivo lamenta infine violazione del Decreto Legislativo n. 286 del 1998, articolo 19, commi 1 e 2 e articolo 6, comma 6, non potendo lo straniero godere di alcuna causa di inespellibilita’, neppure ricorrendo le condizioni per il riconoscimento della protezione umanitaria.
2.- I motivi, intrinsecamente connessi e da esaminare congiuntamente, sono fondati nei termini che si va ad illustrare, dopo un necessario inquadramento del contesto normativo.
3.- Il parametro di riferimento e’ del Decreto Legislativo n. 286 del 1998, articolo 13, il comma 2 bis inserito dal Decreto Legislativo n. 5 del 2007 (attuativo della direttiva CE n. 86 del 2003), che prevede che, nell’adottare il provvedimento di espulsione dello straniero – entrato nel territorio nazionale sottraendosi ai controlli di frontiera o che non abbia chiesto il permesso di soggiorno o sia titolare di un permesso revocato, annullato, scaduto da oltre sessanta giorni e non abbia chiesto il rinnovo -, si debba tenere “anche conto della natura e della effettivita’ dei vincoli familiari dell’interessato, della durata del suo soggiorno nel territorio nazionale nonche’ dell’esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo Paese d’origine”. Tale accertamento – imposto dall’articolo 5, comma 5, anche per l’adozione del provvedimento di rifiuto di rilascio, revoca o diniego di rinnovo del permesso di soggiorno – era previsto, in entrambe le situazioni, per lo straniero che avesse “esercitato il diritto al ricongiungimento familiare” o fosse un “familiare ricongiunto, ai sensi dell’articolo 29” (trattandosi di coniuge, figli minori, figli maggiorenni a carico, genitori a carico in mancanza di altri figli nel Paese di’ origine o di provenienza o genitori ultrasessantacinquenni in mancanza di altri figli che possano provvedere al loro sostentamento). Nella giurisprudenza di legittimita’ era acquisito il principio (con riferimento all’articolo 5, comma 5) che “la clausola di salvaguardia della coesione familiare (…) non trova(sse) applicazione fuori dalla sfera del Decreto Legislativo n. 286 del 1998, articolo 29 potendo riguardare solo (…) gli stranieri che abbiano esercitato il diritto al ricongiungimento familiare o i loro familiari ricongiunti che chiedano il relativo titolo” (Cass. n. 20838 del 2010). Per altro verso, i dubbi di legittimita’ costituzionale dell’articolo 29, comma 1, per la ritenuta eccessiva ristrettezza delle ipotesi ivi considerate come legittimanti il ricongiungimento, sono stati fugati dalla Corte costituzionale, secondo la quale e’ compito del legislatore regolare l’accesso degli stranieri sul territorio dello Stato sulla base di scelte che tengano conto di un “corretto bilanciamento dei valori in gioco” (Corte cost. n. 335 del 2007).
4.- In questo quadro normativo e’ intervenuta la sentenza della Corte costituzionale n. 202 del 2013, che ha dichiarato l’illegittimita’ costituzionale del citato articolo 5, comma 5, “nella parte in cui prevede che la valutazione discrezionale in esso stabilita si applichi solo a chi abbia “esercitato il diritto al ricongiungimento familiare” o al “familiare ricongiunto”, e non anche allo straniero “che abbia legami familiari nel territorio dello Stato”.
Benche’ la disposizione direttamente applicabile nella fattispecie non sia l’articolo 5, comma 5 (sul quale e’ intervenuta la sentenza n. 202 del 2013), ma l’articolo 13, comma 2 bis, si ritiene che il dictum della sentenza costituzionale debba valere in entrambe le situazioni, vista l’identita’ letterale delle due disposizioni.
Pertanto, a seguito dell’intervento additivo della Consulta, l’esistenza di “legami familiari” dello straniero in Italia e’ un elemento di valutazione necessario, ma permangono margini di dubbio in ordine al contenuto prescrittivo e alla effettiva efficacia ostativa alla espulsione della relativa nozione.
5.- La giurisprudenza si e’ orientata in direzioni diverse.
6.- Nella giurisprudenza amministrativa formatasi in relazione all’articolo 5, comma 5, e’ prevalente l’orientamento secondo cui i “legami familiari” rilevanti ai fini di cui si discute sono quelli espressamente e tassativamente indicati dal Testo Unico n. 286 del 1998, articolo 29 (e, a monte, dalla direttiva comunitaria n. 86/2003), nel senso che la composizione del nucleo familiare deve corrispondere a quella che darebbe titolo ad una procedura di ricongiungimento, al fine di porre lo straniero nelle medesime condizioni sostanziali di chi avrebbe titolo ad ottenere formalmente il ricongiungimento, non rilevando in contrario che tale procedura in effetti non vi sia stata, essendosi il nucleo familiare gia’ costituito o ricostituito (Cons. di Stato, sez. 3, n. 2830/2018, n. 2382 e 5503/2017, n. 797 e 1837/2016, n. 1841/2015, n. 4393/2014, n. 5742/2013; Tar Emilia-Romagna n. 198 del 2017; Tar Lombardia n. 1460/2015; Tar Umbria n. 156/2015). La medesima giurisprudenza richiede per l’operativita’ della clausola di coesione familiare il possesso di un reddito minimo idoneo al sostentamento proprio e del nucleo familiare, che dimostri la sostenibilita’ dell’ingresso dello straniero nella comunita’ nazionale (tra le tante, Cons. di Stato, sez. 3, n. 1801/2018, n. 1524 e 1971/2017, n. 2037/2015, con specifico riferimento all’articolo 29, comma 3, lettera b). Questa ricostruzione si fonda sulla considerazione che l’oggetto del giudizio costituzionale, come delimitato dalla stessa Corte, era “proprio l’esclusione dal campo di applicazione della tutela rafforzata di cui all’articolo 5, comma 5, del t.u. sull’immigrazione, di coloro che, pur avendone i requisiti, non hanno esercitato il loro diritto al ricongiungimento familiare” (v. sent. n. 202/2013, p. 4.2 e anche p. 4.1), determinandosi per questa ragione “una irragionevole disparita’ di trattamento rispetto a chi, pur versando nelle condizioni sostanziali per ottenerlo, non abbia formulato istanza in tal senso”.
7.- La suddetta interpretazione della giurisprudenza amministrativa non e’ convincente.
In primo luogo, essa svaluta il dato letterale dell’articolo 5, comma 5 del Decreto Legislativo n. 286 del 1998 che, a seguito della sentenza costituzionale n. 202 del 2013, oggi impone all’autorita’ amministrativa e giurisdizionale di valutare “anche” se lo straniero abbia “legami familiari nel territorio dello Stato”, a prescindere dalla sussistenza delle condizioni che gli darebbero titolo a ottenere il ricongiungimento familiare, a norma dell’articolo 29. Inoltre non tiene adeguatamente conto – e la circostanza assume rilievo nel contesto di un’interpretazione del Decreto Legislativo n. 286 del 1998, articolo 13, comma 2 bis, che sia in linea con la nozione di diritto all’unita’ familiare delineata dalla giurisprudenza della Corte EDU con riferimento all’articolo 8 CEDU, fatta propria dalla richiamata sentenza n. 202 del 2013 della Corte cost. – del seguente, fondamentale passaggio motivazionale di detta sentenza: “In particolare, la tutela della famiglia e dei minori assicurata dalla Costituzione implica che ogni decisione sul rilascio o sul rinnovo del permesso di soggiorno di chi abbia legami familiari in Italia debba fondarsi su una attenta ponderazione della pericolosita’ concreta e attuale dello straniero condannato, senza che il permesso di soggiorno possa essere negato automaticamente, in forza del solo rilievo della subita condanna per determinati reati. Nell’ambito delle relazioni interpersonali, infatti, ogni decisione che colpisce uno dei soggetti finisce per ripercuotersi anche sugli altri componenti della famiglia e il distacco dal nucleo familiare, specie in presenza di figli minori, e’ decisione troppo grave perche’ sia rimessa in forma generalizzata e automatica a presunzioni di pericolosita’ assolute, stabilite con legge, e ad automatismi procedurali, senza lasciare spazio ad un circostanziato esame della situazione particolare dello straniero interessato e dei suoi familiari. In questo senso, la disposizione di cui al Decreto Legislativo n. 286 del 1998, articolo 5, comma 5, contrasta con gli articoli 2, 3, 29, 30 e 31 Cost. nella parte in cui non estende la tutela rafforzata ivi prevista a tutti i casi in cui lo straniero abbia nello Stato legami familiari (…). Ad analoghe considerazioni conduce anche l’esame dell’articolo 8 della CEDU, come applicato dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo, pure evocato a parametro interposto del presente giudizio, in riferimento all’articolo 117 Cost., comma 1”.
8.- La giurisprudenza di questa Corte ha dato invece della clausola di coesione familiare di cui al Decreto Legislativo n. 286 del 1998, articolo 13, comma 2 bis una interpretazione estensiva.
Ad esempio, si e’ ritenuto che due stranieri, madre e figlia maggiorenne, entrambi attinti da provvedimento espulsivo per mancato possesso di un valido ed efficace permesso di soggiorno, possano opporre al provvedimento espulsivo il proprio legame familiare reciproco, benche’ nessuno dei due vanti un valido titolo a rimanere sul territorio nazionale, valorizzando il loro radicamento (cioe’ l’integrazione) sociale e l’assenza di legami socioculturali con il Paese d’origine (Cass. n. 15362/2015). Sulla stessa linea, si e’ valorizzata l’integrazione sociale pur in presenza di legame familiare debole in un caso in cui il figlio maggiorenne si era “distaccato dal genitore” (Cass. n. 18608/2014) e si e’ considerata irrilevante la mancanza di convivenza (Cass. n. 14176/2016), con un effetto distonico rispetto alla causa tipizzata di inespellibilita’ prevista per lo straniero convivente con parenti o con il coniuge di nazionalita’ italiana (articolo 19, comma 2, lettera c).
Detti arresti, a fondamento della suddetta interpretazione estensiva del diritto all’unita’ familiare, si pongono in continuita’ con la giurisprudenza della Corte Edu (che equipara la vita privata e quella familiare, articolo 8 Cedu), recepita dalla sentenza costituzionale n. 202 del 2013 che, da un lato, vieta automatismi espulsivi e, dall’altro, impone una valutazione caso per caso, con riferimento allo straniero che abbia legami familiari nel nostro Paese; considerano la fattispecie espulsiva costituita dal mancato possesso di un valido ed efficace permesso di soggiorno, a norma del Decreto Legislativo n. 286 del 1998, articolo 13, comma 2, lettera b), come “senz’altro quella meno grave” rispetto alle altre ipotesi stabilite nel comma 2, lettera a) e c), che riguardano l’ingresso irregolare e i casi di pericolosita’ sociale dello straniero (Cass. n. 15362/2015) e, talora, assimilano i titoli espulsivi di cui alle lettera a) (essersi sottratto ai controlli di frontiera) e b), ritenendo trattarsi sempre di “mero mancato possesso” di permesso di soggiorno (Cass. n. 23957/2018); ritengono che il suddetto esito ermeneutico sia in funzione di un corretto bilanciamento tra il diritto dello Stato alla conservazione di un regime di sicurezza e di controllo del fenomeno migratorio ed il nucleo dei diritti della persona connessi all’applicazione del principio di non refoulement (Cass. n. 15362/2015).
9.- E’ opportuno svolgere alcune precisazioni di ordine sistematico, dovendosi rilevare che i richiamati precedenti di questa Corte lasciano spazio a profili di incertezza nell’intendere la nozione di “legame familiare”, ai fini dell’operativita’ della clausola della coesione familiare.
In primo luogo, in entrambe le ipotesi previste dalle lettere a) e b) del Decreto Legislativo n. 286 del 1998, articolo 13 (la prima e’ quella in cui lo straniero sia entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera, la seconda e’ quella in cui si sia trattenuto nel territorio dello Stato senza una valido titolo di soggiorno) lo straniero si trova in condizione di irregolarita’ (o clandestinita’) e ne e’ prevista l’espusione con provvedimento vincolato e non sindacabile dal giudice ordinario (tra le tante, Cass. n. 15676/2018, n. 12976/2016).
In secondo luogo, a proposito della violazione del principio di non-refoulement, nell’ottavo Considerando della Direttiva CE n. 115 del 2008 “Si riconosce che e’ legittimo che gli Stati membri procedano al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno e’ irregolare, purche’ esistano regimi in materia di asilo equi ed efficienti che rispettino pienamente il principio di non-refoulement”.
In terzo luogo, se e’ vero che la clausola, per definizione elastica, della “unita’ familiare”, che impone di valutare i “legami familiari” dello straniero, e’ a presidio del divieto di automatismi espulsivi, e’ anche vero che il compito di operare il bilanciamento tra i valori in campo – il controllo del fenomeno migratorio e i diritti delle persone di derivazione anche internazionale – e’ riservato al legislatore. La stessa Corte costituzionale ha osservato di non poter interferire nelle scelte di “politica nazionale in tema di immigrazione” che spettano al legislatore ordinario, il quale possiede in materia “un’ampia discrezionalita’” (sent. n. 172/2012, n. 250/2010, n. 148/2008), rappresentando il potere di disciplinare l’immigrazione “un profilo essenziale della sovranita’ dello Stato, in quanto espressione del controllo del territorio” (sent. n. 250/2010; cfr. n. 353/1997).
10.- Il Collegio ritiene che la clausola dei “legami familiari” si inserisca in una disposizione (l’articolo 13, comma 2 bis, come l’articolo 5, comma 5) che gia’ imponeva di “(tenere) conto della natura e della effettivita’ dei vincoli familiari dell’interessato”, ma che la citata sentenza costituzionale l’abbia resa criterio condizionante come causa ostativa all’espulsione (in alternativa alle ipotesi del familiare ricongiunto o in cui esistano le condizioni del diritto al ricongiungimento, a norma dell’articolo 29). Gli altri criteri indicati nell’ultima parte del comma 2 bis – durata del soggiorno dello straniero nel territorio nazionale ed esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il Paese d’origine – sono meramente integrativi, nel senso che possono venire in rilievo solo se lo straniero abbia “legami familiari nel territorio dello Stato”.
Se in passato si escludeva la possibilita’ di ricorrere ai suddetti criteri integrativi laddove mancasse l’unica condizione prevista allora dalla legge per l’operativita’ della clausola di salvaguardia della coesione familiare (avere esercitato il diritto al ricongiungimento familiare, a norma dell’articolo 29, cfr. Cass. n. 20838 del 2010), analogamente, dopo la sentenza costituzionale n. 202 del 2013, non e’ possibile ricorrere ai suddetti criteri integrativi se lo straniero non “abbia legami familiari nel territorio dello Stato”.
11.- E’ necessario pertanto chiarire l’ambito contenutistico e l’effettivo significato di tale nozione, la cui applicazione richiede un attento e delicato esame delle differenti fattispecie concrete da parte del giudice, tenuto a valutare la effettiva consistenza di quei legami, che devono essere particolarmente stretti e che possono essere desunti da vari elementi oggettivi, quali l’esistenza di un rapporto di coniugio e la durata del matrimonio, la nascita di figli e la loro eta’, la convivenza, altri fattori che testimonino l’effettivita’ di una vita familiare, la dipendenza economica dei figli maggiorenni e dei genitori, le difficolta’ che il coniuge o i figli rischiano di trovarsi ad affrontare in caso di espulsione. Il fine da perseguire e’ quello di interpretare la clausola della coesione familiare, in funzione ostativa dell’espulsione, in modo sistematicamente coerente con il vigente sistema normativo, il quale non esclude l’espellibilita’ (pur prevedendone l’attuazione con modalita’ compatibili con le singole situazioni personali) neppure nei casi in cui siano in gioco altri diritti fondamentali della persona di pari, se non superiore, rango (articolo 19, comma 2 bis), oltre a riconoscere il diritto all’unita’ familiare “alle condizioni previste dal presente testo unico” (articolo 28, comma 1 e cfr. articolo 29, comma 3).
12.- Nel caso in esame, il decreto impugnato ha accolto il ricorso limitandosi a rilevare “l’inserimento sociale e familiare del Signor (OMISSIS)” e il fatto che egli vive con i propri genitori e frequenta con profitto una scuola professionale, senza alcuna indagine sull’effettivita’ del legame familiare alla stregua dei parametri sopraindicati. Si tratta di omissioni decisive che viziano l’accertamento del fatto di cui il giudice di merito ha dato conto con motivazione meramente apparente, rivelando anche falsa applicazione della norma applicabile, avendo il Giudice di Pace dato rilievo a un elemento di fatto, quale l’integrazione sociale, non pertinente in mancanza di legami familiari qualificati.
13.- In conclusione, nei suddetti termini il ricorso e’ accolto e l’impugnato decreto e’ cassato con rinvio, anche per la pronuncia sulle spese della presente fase, al Giudice di Pace di Firenze, in persona di diverso magistrato, che dovra’ fare applicazione del seguente principio di diritto: “In tema di espulsione del cittadino straniero, a seguito della sentenza n. 202 del 2013 della Corte costituzionale e in linea con la nozione di diritto all’unita’ familiare delineata dalla giurisprudenza della Corte EDU con riferimento all’articolo 8 CEDU, il Decreto Legislativo n. 286 del 1998, articolo 13, comma 2 bis, si applica – con valutazione caso per caso, in coerenza con la direttiva comunitaria 2008/115/CE – anche al cittadino straniero che abbia legami familiari nel nostro Paese, ancorche’ non nella posizione di richiedente formalmente il ricongiungimento familiare. Tuttavia, in caso di mancato esercizio del diritto al ricongiungimento familiare, i legami familiari dello straniero nel territorio dello Stato, per consentire l’applicazione della tutela rafforzata di cui al citato comma 2 bis, devono essere soggettivamente qualificati ed effettivi e il giudice di merito e’ tenuto a darne conto adeguatamente, sulla base di vari elementi, quali l’esistenza di un rapporto di coniugio e la durata del matrimonio, la nascita di figli e la loro eta’, la convivenza, la dipendenza economica dei figli maggiorenni e dei genitori, le difficolta’ che essi rischiano di trovarsi ad affrontare in caso di espulsione, altri fattori che testimonino l’effettivita’ di una vita familiare. In mancanza di “legami familiari” qualificati nel senso anzidetto, non e’ possibile ricorrere ai criteri suppletivi della durata del soggiorno, dell’integrazione sociale nel territorio nazionale e dei legami familiari, culturali o sociali con il Paese d’origine”.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione, cassa il decreto impugnato e rinvia al Giudice di Pace di Firenze, in persona di diverso magistrato, anche per le spese.

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