Progressione di carriera e le valutazioni maggiormente positive ottenute nel passato

Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 16 gennaio 2019, n. 407.

La massima estrapolata:

Se è vero che le valutazioni maggiormente positive ottenute nel passato non possono essere poste a fondamento di alcuna pretesa di invariabilità delle stesse e che ciascun documento caratteristico è strettamente correlato al periodo oggetto del giudizio, è altrettanto vero che se un ufficiale ha meritato giudizi particolarmente lusinghieri, l’attribuzione di giudizi che, sia pur lusinghieri, sono meno elogiativi dei precedenti e tali da poter incidere ai fini della progressione di carriera, devono essere coerenti alla presenza di elementi decrementativi.

Sentenza 16 gennaio 2019, n. 407

Data udienza 26 giugno 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 5904 del 2017, proposto dal
Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, e dalla Guardia di Finanza – Comando Generale, in persona del legale rappresentate pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
contro
Fa. Gi., rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Bi., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sezione seconda, n. 1245 del 24 gennaio 2017, resa tra le parti, concernente il giudizio riportato nelle schede valutative.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale di Fa. Gi.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2018 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per l’Amministrazione appellante, l’avvocato dello Stato Vi. Ce., e, per l’appellato, l’avvocato Ma. Bi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor Fa. Gi., colonnello della Guardia di Finanza, ha ricevuto, con la scheda valutativa relativa al periodo 2 luglio 2012 – 23 marzo 2013 e con quella relativa al periodo 24 marzo 2013 – 23 marzo 2014, la qualifica finale di “eccellente” con attestazione di “aver fornito, in servizio, rendimento costantemente elevato, meritevole di vivissimo apprezzamento e della più ampia ed incondizionata lode”.
2. Successivamente, con il rapporto informativo per trasferimento, relativo al periodo 24 marzo 2014 – 31 luglio 2014, ha avuto un abbassamento del giudizio rispetto a quelli in precedenza ricevuti.
3. Per questa ragione, ha presentato ricorso gerarchico che è stato respinto con determinazione del Comandante Generale della Guardia di Finanza del 12 agosto 2015.
4. Contro quest’ultima determinazione ha quindi proposto ricorso al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma.
4.1. Con motivi aggiunti ha poi impugnato la scheda valutativa prevista per gli ufficiali del Comando Generale della Guardia di Finanza per cambio incarico per il periodo 17 gennaio 2015-22 luglio 2015 ed al rapporto informativo del Comando Generale della Guardia di Finanza per inclusione nelle aliquote di ruolo per la formazione dei quadri di avanzamento per l’anno 2016 relativo al periodo 23 luglio 2015-31 ottobre 2015, avendo ricevuto un ulteriore abbassamento del giudizio rispetto a quelli precedenti con l’eliminazione non solo della “più ampia ed incondizionata lode” ma anche dell’aggettivo “vivissimo”.
5. Il T.a.r. per il Lazio con la sentenza indicata in epigrafe ha accolto il gravame limitatamente ai motivi aggiunti, rilevando l’inadeguatezza della motivazione dei giudizi meno lusinghieri attribuiti al ricorrente nel 2015 rispetto a quelli in precedenza ottenuti.
6. Il Ministero della Difesa e la Guardia di Finanza hanno quindi impugnato la predetta sentenza, prospettando i seguenti motivi di appello.
6.1. Il permanere della qualifica finale a livello apicale del ricorrente originario, secondo l’Amministrazione, renderebbe inconsistente la lamentata illegittimità dei documenti caratteristici impugnati, in particolare con riferimento a quanto disposto dall’art. 1026 del codice dell’ordinamento militare (TU n. 66/2010) che ha tipizzato le qualifiche finali (eccellente – superiore alla media – nella media – inferiore alla media – insufficiente).
6.1.1 Al colonello Giaccone è stata infatti assegnata anche nelle valutazioni impugnate con i motivi aggiunti la qualifica di “eccellente”. Peraltro, in base alle istruzioni per la redazione dei documenti caratteristici degli ufficiali della Guardia di Finanza, le valutazioni, di spettanza del superiore, dovrebbero essere riferite esclusivamente al periodo di tempo considerato.
6.2. Il giudice amministrativo ha riconosciuto ampia autonomia ai giudizi di valutazione sui miliari formulati dai loro superiori e pertanto non vi dovrebbe essere una comparazione tra giudizi espressi in precedenza e quelli oggetto di giudizio.
6.3. Il T.a.r. avrebbe erroneamente rilevato che i giudizi impugnati apparivano privi di corredo motivazionale laddove non sono state riconosciute come in passato espressioni di “lode”, né l’aggettivazione del “vivissimo” relativa all’”apprezzamento”.
6.3.1. Il giudice di primo grado non avrebbe tenuto conto dell’ampia discrezionalità tecnica riservata all’Amministrazione e che il giudizio lusinghiero invocato in realtà costituisce un obiettivo da perseguire attraverso un esercizio del servizio che costantemente ne dimostri la meritevolezza, senza pertanto risolversi in una pretesa di continuità con precedenti valutazioni.
7. Il colonnello Giaccone si è costituito in giudizio, proponendo anche ricorso incidentale, il 2 novembre 2017.
7. Nel ricorso incidentale ha impugnato la parte della sentenza del T.a.r. che ha respinto il suo ricorso, in particolare, laddove ha ritenuto sufficiente la motivazione della scheda di valutazione relativa al rapporto informativo per trasferimento del 2014 sotto il profilo della contestazione di note di criticità nel comportamento dello stesso ufficiale.
8. Le Amministrazioni appellanti hanno poi depositato il 12 dicembre 2017 istanza incidentale di sospensione degli effetti della sentenza impugnata.
9. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 26 giugno 2018.
10. L’appello ed il ricorso incidentale non sono fondati.
11. Il colonnello della Guardia di Finanza Fa. Gi., dopo il rigetto del ricorso gerarchico, ha impugnato dinanzi al T.a.r per il Lazio, sede di Roma il rapporto informativo per trasferimento relativo al periodo 24 marzo 2014-31 luglio 2014.
11.1. In particolare, pur avendo ricevuto in precedenza, con le schede valutative per il periodo 2 luglio 2012-23 marzo 2013 e con quella relativa al periodo 24 marzo 2013 -23 marzo 2014, la qualifica finale “eccellente” con attestazione di “aver fornito, in servizio, rendimento costantemente elevato, meritevole di vivissimo apprezzamento e della più ampia e incondizionata lode”, nel rapporto informativo impugnato risultava destinatario di un abbassamento del giudizio “il Col. T.ST in spe Fa. Gi. è Ufficiale superiore in possesso di ottime qualità e doti complessive. Quale Comandante del Gruppo di Fiumicino ha operato con matura esperienza operativa, evidenziando fervida e versatile intelligenza nonché pregevole preparazione tecnico-professionale. Animato da eccezionale motivazione al lavoro, ha esercitato una azione di comando serena ed equilibrata ed è stato acuto nel giudicare i dipendenti. Nel periodo in esame, a fronte delle note criticità evidenziate dalla linea gerarchica ed in linea con i giudizi dagli stessi espressi, l’Ufficiale ha fornito in servizio un rendimento costantemente elevato e meritevole di vivissimo apprezzamento. Con pari rendimento ha retto, interinalmente, il Comando Provinciale Roma per complessivi giorni 17 (diciassette)”.
11.2. Riferimenti alle medesime presunte “criticità ” erano, peraltro, stati espressi nel rapporto informativo dal Comandante Provinciale, dal Comandante Regionale oltre che dallo stesso Comandante Interregionale redattore della predetta valutazione (quale Comandante del Gruppo di Fiumicino, avrebbe mostrato criticità innescate da iniziative non preventivamente condivise con la linea gerarchica).
11.3. Il ricorrente originario ha tuttavia evidenziato che per il periodo in valutazione 24 marzo 2014-31 luglio 2014 non vi fossero state contestazioni di sorta da parte della gerarchia in merito a presunte iniziative assunte senza la preventiva condivisione (in particolare, con riferimento alla ricognizione degli spazi doganali avvenuta di concerto con l’Agenzia delle Dogane e soprattutto alla circostanza che i militari impiegati negli spazi doganali procedessero con autonome verbalizzazioni. Tutte iniziative di cui erano stati informati i diretti superiori).
11.4. Con motivi aggiunti, il colonnello Giaccone ha poi esteso l’impugnativa alla scheda valutativa per ufficiali del Comando Generale della Guardia di Finanza per cambio incarico per il periodo 17 gennaio 2015-22 luglio 2015 ed al rapporto informativo del Comando Generale della Guardia di Finanza per inclusione nelle aliquote di ruolo per la formazione dei quadri di avanzamento per l’anno 2016 relativo al periodo 23 luglio 2015-31 ottobre 2015 (con i due richiamati atti, ha ricevuto un ulteriore abbassamento del giudizio rispetto a quelli precedenti, attesa l’eliminazione non solo della “più ampia ed incondizionata lode” ma anche dell’aggettivo “vivissimo”).
11.5. Nella sostanza, lo stesso ricorrente si è lamentato del fatto che la qualifica di eccellente e la lode in tutte le schede di valutazione antecedenti a quelle impugnate sarebbe stata ingiustificatamente abbassata attesa l’eliminazione non solo della “più ampia ed incondizionata lode” ma anche dell’aggettivo “vivissimo”.
12. Il T.a.r. per il Lazio:
– con sentenza non definitiva del 3 agosto 2016, n. 9040, ha prima provveduto a respingere l’istanza di inammissibilità dei motivi aggiunti proposta dall’Amministrazione intimata e ha richiedere che il Comando Generale della Guardia di Finanza depositasse una dettagliata relazione di chiarimenti, sulle ragioni per le quali il ricorrente, a differenza che nelle valutazioni del recente passato, non è stato ritenuto meritevole non solo della “più ampia ed incondizionata lode”, ma anche di “vivissimo apprezzamento”;
– con la sentenza indicata in epigrafe ha poi accolto in parte il ricorso, in relazione ai soli motivi aggiunti.
12.1. In particolare, ha respinto il ricorso introduttivo relativo alla scheda informativa 24 marzo 2014 – 31 luglio 2014, ritenendo le censure relative al giudizio comunque elevatissimo di meritevole di “vivissimo apprezzamento” (pur privo di apprezzamenti di lode) sufficientemente motivato.
12.2. Ha accolto invece, perché privi di corredo motivazionale, gli atti impugnati con motivi aggiunti, vale a dire la scheda valutativa per ufficiali del Comando Generale della Guardia di Finanza per “cambio incarico del giudicando” relativo al periodo dal 17 gennaio 2015 al 22 luglio 2015 ed il rapporto informativo del Comando Generale della Guardia di Finanza per “inclusione nelle aliquote di ruolo per la formazione dei quadri di avanzamento per l’anno 2016” relativo al periodo dal 23 luglio 2015 al 31 ottobre 2015 con cui il rendimento dell’interessato è stato giudicato “costantemente elevato e meritevole di apprezzamento”, giudizio che non contiene né la lode né l’aggettivazione di “vivissimo” apprezzamento.
13. Ciò premesso, vanno innanzitutto condivise le conclusioni del T.a.r. relativamente alla circostanza che i giudizi formulati sui militari dai superiori gerarchici con le schede valutative, pur essendo caratterizzati da un’altissima discrezionalità, possono essere sindacati in sede giurisdizionale per manifesta illogicità o per travisamento dei fatti, tanto più che negli avanzamenti a gradi molto elevati è frequente che gli ufficiali scrutinati conseguano il giudizio apicale, per cui possono assumere rilievo determinante le attestazioni di lode e le altre aggettivazioni utilizzate in sede di valutazione (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 14 febbraio 2018, n. 947).
14. Va poi condiviso quanto rilevato dallo stesso giudice di primo grado in ordine al rapporto informativo per trasferimento relativo al periodo dal 24 marzo 2014 al 31 luglio 2014, laddove il giudizio non ha contemplato più la lode come nelle precedenti schede di valutazione.
14.1 Il compilatore dello stesso giudizio ha espressamente indicato che “le sue pur riconosciute capacità relazionali non risultano, comunque, scevre da note di criticità, rilevate anche dalle SS.GG., peraltro innescate da iniziative non preventivamente condivise con la linea gerarchica” (considerazioni condivise sia dal primo revisore, sia dal secondo compilatore). Cosicché, il giudizio comunque elevatissimo, meritevole di “vivissimo apprezzamento”, pur privo di apprezzamenti di lode, appare sufficientemente motivato e comunque scevro da profili di manifesta illogicità .
15. Al contrario, appaiono non adeguatamente motivati gli atti valutativi impugnati in primo grado con i motivi aggiunti (la scheda valutativa per ufficiali del Comando Generale della Guardia di Finanza per “cambio incarico del giudicando” relativo al periodo dal 17 gennaio 2015 al 22 luglio 2015 ed il rapporto informativo del Comando Generale della Guardia di Finanza per “inclusione nelle aliquote di ruolo per la formazione dei quadri di avanzamento per l’anno 2016” relativo al periodo dal 23 luglio 2015 al 31 ottobre 2015).
15.1. In tali giudizi il colonnello Giaccone è stato valutato “costantemente elevato e meritevole di apprezzamento”, con espressioni dunque che non contengono né la lode, né l’aggettivazione di “vivissimo” apprezzamento.
15.2. Se è vero che le valutazioni maggiormente positive ottenute nel passato non possono essere poste a fondamento di alcuna pretesa di invariabilità delle stesse e che ciascun documento caratteristico è strettamente correlato al periodo oggetto del giudizio (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 aprile 2016 n. 1402), è altrettanto vero che se un ufficiale ha meritato giudizi particolarmente lusinghieri, l’attribuzione di giudizi che, sia pur lusinghieri, sono meno elogiativi dei precedenti e tali da poter incidere ai fini della progressione di carriera, devono essere coerenti alla presenza di elementi decrementativi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2014, n. 1121).
15.3. Nel caso di specie, i giudizi che, nel corso del 2015, hanno privato il colonnello Giaccone non solo della lode, ma anche dell’aggettivazione di “vivissimo” apprezzamento, non riportano, anche in termini sintetici, le ragioni essenziali dell’intervenuta modifica riferibili al periodo considerato. In merito, va infatti condivisa la conclusione del T.a.r. “…se è vero che ogni valutazione è autonoma dalle precedenti, è altrettanto vero che la carriera di un Ufficiale rappresenta un unicum in cui le valutazioni precedenti possono essere assunte come metro di comparazione, con la necessità, quindi, di procedere ad una, sia pure sintetica e non analitica, indicazione delle ragioni che non hanno consentito all’interessato di proseguire nel percorso di assoluta eccellenza dei pregressi periodi”.
16. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto va confermata la sentenza impugnata.
17. Va di conseguenza respinto anche l’appello incidentale proposto dal colonello Giaccone.
18. Le spese di giudizio sono a parziale carico dell’Amministrazione appellante nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Respinge l’appello incidentale proposto dall’appellato.
Condanna l’Amministrazione appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’appellato nella misura complessiva di euro 2.000,00(duemila/00), oltre agli altri oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore

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